Escribe: *Claudio Alonso
“El instrumento básico e imprescindible del control civil es el Ministerio de Defensa. Hasta tal punto esto es así que la mejor forma de medir cuál es el nivel de control de las fuerzas armadas por parte del Gobierno de un país determinado es examinar el grado de desarrollo y las capacidades del Ministerio de Defensa” 1Narcís Serra
Desde el nacimiento de las nuevas democracias en América Latina nuestros países han mantenido diferentes relaciones con sus respectivas fuerzas armadas. Con mayor o menor éxito cada país intentó acotar el poder e influencia de los viejos mandos militares, y a las nuevas generaciones de oficiales quitarles la carga de pesadas mochilas por los delitos de lesa humanidad cometidos en las dictaduras.
Para esto algunas naciones comenzaron a realizar reformas a los sistemas de Defensa. Lo hicieron fortaleciendo el mando civil de las fuerzas armadas, formando y capacitando cuadros políticos de gestión que permitieran elaborar proyectos de largo aliento y a su vez conducirlos. Coherente a ello se instituyen cambios normativos (leyes, decretos, resoluciones, etc.) que respaldan esa transformación democrática de las fuerzas armadas.
Hoy somos testigos de un preocupante deterioro y retroceso en las relaciones cívico – militares en América Latina y fundamentalmente en el sur de nuestro continente. Así lo demuestra una multiplicidad de casos. A saber: el ascenso político de Jair Bolsonaro, como Presidente de Brasil, un militar reservista con el apoyo de las ffaa; el Golpe de Estado en Bolivia; el empoderamiento de las fuerzas armadas en el Ecuador; el poder político que detentan los militares en Venezuela; la creación de un partido político de base militar en Uruguay, encabezado por un (reciente) ex comandante en jefe del Ejército.
Estas nuevas realidades llevan a plantearnos algunas interrogantes, que intentaremos responder.
¿Por qué no avanzaron en la modernización de las relaciones cívico-militares de igual forma en todos los países?
El punto de partida fue diferente para cada país y los procesos de democratización no fueron homogéneos. Veamos algunos ejemplos:
Argentina: la derrota en la guerra de Malvinas abrió el camino para las elecciones de 1983.
Chile: luego de una reforma constitucional en 1980 y el posterior plebiscito de 1988, con la permanencia del Cap. Gral. Augusto Pinochet como Comandante en Jefe del Ejército, hasta marzo de 1998.
Brasil: luego de una larga dictadura militar desde 1964, con la particularidad de mantener un Parlamento funcionando pero con poderes recortados. El retorno a la democracia no fue acompañado de un empoderamiento de los civiles en el mando sobre las ffaa. Recién en la segunda presidencia de Fernando Henrique Cardoso se creó el Ministerio de Defensa (el 10 de junio de 1999), antes de este hito hubo varios intentos de unificación de los Ministerios de Ejército, Marina y Aeronáutica (cada una de las ffaa era un Ministerio).
Paraguay: luego de una larga dictadura al mando del Gral. Alfredo Stroessner quien gobernó con un Parlamento que respondía a sus intereses.
Paradójicamente, el proceso de democratización comienza con otro Golpe de Estado, por parte del Gral. Rodríguez, en febrero de 1988. La presencia militar en algunos cargos de gobierno, así como cierta autonomía en los temas de Defensa han hecho que se avance relativamente poco en el mando civil de las ffaa.
Bolivia luego de su recuperación democrática a principios de la década de 1980 realizó muy pocos cambios en la gobernanza del sector defensa. Como dice Juan Ramón Quintana, militar y sociólogo, hubo un “pacto de coexistencia pragmática civil-militar”.
Uruguay logró conquistar la Democracia de forma negociada luego que la dictadura cívico-militar fuera derrotada en un plebiscito que pretendía reformar la Constitución, que proponía aumentar potestades de tutela a los militares y el régimen dictatorial que encabezaban. Desde 1985 hasta el 2005 en el Ministerio de Defensa Nacional (MDN) había solamente dos cargos civiles, Ministro y Viceministro, el resto del organigrama era militar. Tuvieron que pasar 20 años de democracia y el cambio de signo político en el gobierno, para empezar a tomar decisiones de transformación profunda en el sector Defensa.
Estos esquemas de relacionamiento con las fuerzas armadas se repiten de forma constante en cada país de América Latina, que quizás tenga una de sus hipótesis explicativas en aquello de que los militares son preexistentes a la formación de nuestros Estados independientes, a lo largo y ancho de América Latina.
¿Por qué el sistema político no avanzó más firmemente en el control militar y la conducción de la Defensa?
Existe generalmente una enorme confusión en nuestros países referente a la Defensa Nacional, muchos entienden que solamente se ciñe a la llamada “cuestión militar”, cuando la realidad habla de una cobertura que involucra múltiples actividades. Se cae en el pseudo convencimiento que la cuestión radica en mantener conformes a las fuerzas armadas. Esa praxis, se traduce en ser permisivos con ciertas actitudes, costumbres o “privilegios”, lo cual por definición institucional, no admite justificación posible.
En países con democracias jóvenes y muchas veces con sistema de partidos débiles sumado a un Estado poco presente, ya sea por lo agreste o extensión del territorio o por la incapacidad de dar respuesta a las demandas sociales, las fuerzas armadas son un punto de referencia y apoyo para muchos gobiernos, ya que éstas son uno de los brazos ejecutores de algunas políticas públicas, sobre todo las de cercanía con los más vulnerables y por tanto de mayor carácter social. Esto obedece a que cuentan con el personal entrenado, que acata las órdenes que sus superiores les dan y además tienen los medios para poder estar desplegados en todo el territorio nacional.
Si a lo antes expuesto le adicionamos la capacidad de respuesta y la efectividad, debido a su apresto, para brindar el apoyo a la población en caso de desastres naturales (terremotos o inundaciones por ejemplo) o ante la pandemia COVID-19 que actualmente sufrimos, las fuerzas armadas van ganando prestigio en la población, cumpliendo una función social que le debería competer a otros actores del Estado. No son tareas que requieran entrenamiento de guerra ni armamento.
En algunos países de América Latina el relacionamiento de los gobernantes con los militares va más allá de lo estrictamente profesional, cayendo en la tentación que las fuerzas armadas sean partidarias (políticamente hablando) de decisiones o gobiernos, cuando la única actividad política que deben tener permitida los militares es el sufragio. Este tipo de actitudes desvirtúa por completo el rol que deben cumplir las fuerzas armadas, ya que junto a las fuerzas de seguridad interna (policía), el Estado de Derecho les delega el uso de las armas, bajo el mando civil.
A modo de ejemplo, hace unos años ya, en el gobierno de Evo Morales, las fuerzas armadas cambiaron su lema de “Subordinación y constancia. ¡Viva Bolivia!” por el de “Patria o muerte. ¡Venceremos!”. El mensaje se hizo realidad. También se plasmó el artículo 244 Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia, vigente desde 2009, las fuerzas armadas tienen la misión de “defender y conservar la independencia, seguridad y estabilidad del Estado, su honor y su soberanía; asegurar el imperio de la Constitución, garantizar la estabilidad del gobierno legalmente constituido y participar en el desarrollo integral del país”. Se consagró así una extraordinaria potestad de las fuerzas armadas, para actuar en extensas áreas del Estado, que llegó a límite de cuestionar y subvertir decisiones políticas, como terminó ocurriendo en noviembre de 2019, con la “sugerencia de renuncia a su cargo”, realizada por el alto mando militar, al Presidente Evo Morales. Nítida radiografía de un estado de situación, propuesto por Agostina Dasso, en artículo de Nueva Sociedad de enero de este año. 2
Otro claro ejemplo es la situación en La República Bolivariana de Venezuela, donde la fuerza armada nacional bolivariana (FANB) se convirtió en el brazo ejecutor de las políticas públicas del gobierno del Presidente Hugo Chávez, luego del paro petrolero, a fines del 2002 y principios del 2003. Desde ese momento en adelante la FANB fue ganando terreno y poder político al punto de convertirse en un gobierno cívico-militar.
El cambio del mundo multipolar y el surgimiento de nuevas amenazas han llevado a los diferentes países a sumarle tareas secundarias o subsidiarias a la misión principal de las fuerzas armadas, por ejemplo se les da participación en el combate al narcotráfico o tráfico de cualquier tipo. Esta expansión de las misiones militares hace que ante la opinión pública se dé un nuevo empoderamiento del factor militar y por parte de las ffaa la idealización del soldado como un ser imprescindible a la sociedad.
Asumir a los militares como potenciales aliados – en vez de subordinados – desde el sistema político, hace que cambios ineludibles sean una y otra vez postergados. Dejando de esa forma los temas de Defensa en manos militares, no capacitando cuadros gubernamentales y políticos para la toma de decisiones en esta sensible área del Estado. De esta forma, el propio sistema político se amputa una visión estratégica de la Defensa, ya que en los hechos reniega de la posibilidad de asumir estos desafíos.
¿Cuál es el camino para cambiar esta situación?
Lo primero es poner arriba de la mesa los temas de Defensa. Esto requiere estar dispuestos a dar un fuerte debate. Ello exige, antes que todo, un exhaustivo diagnóstico inicial, que permita saber de dónde venimos, dónde estamos y fundamentalmente hacia dónde se quiere ir. Hacer que todo el sistema político, la sociedad civil, la academia y los militares estén alineados y construyendo una síntesis que permita avanzar de forma consistente en este proceso. Ejemplo de ello, Uruguay dio el primer paso y siguió ese camino en el año 2006, conformando un “Debate Nacional sobre Defensa”, lo que culminó plasmado en la «Ley Marco de Defensa Nacional”, aprobada por la unanimidad del parlamento en febrero de 2010.
Como dice Narcís Serra “Las relaciones de la sociedad con su Gobierno son de gran trascendencia para determinar las posibilidades de control de los militares por parte de ese Gobierno” 3
Pero ese es tan solo el inicio de un proceso que debe ser continuo y permanente. No basta con tener la mejor normativa si las condiciones de su cumplimiento y el control del mismo no están garantizados. Las fuerzas armadas son una dura corporación, sumada a la confianza del poder bélico que le otorga la Constitución para cumplir y coadyuvar a la Misión Principal, que es la salvaguarda de la soberanía, la independencia y la integridad territorial entre otras.
Hoy, la constante de América Latina es un claro retroceso y debilitamiento en la gobernanza de la Defensa, con cierto desgobierno y confusión en las relaciones cívico-militares.
La toma de consciencia y el debate regional sobre este tema son impostergables para su reencauzamiento. La dimensión de este propósito exige la concertación de las fuerzas democráticas.
En caso contrario se estará prodigando y promoviendo, por acción u omisión, transitar un camino que no tiene el mejor destino.
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*Secretario Ejecutivo de la Agrupación Socialista de Estudios de Defensa Nacional cro. “Dr. Jorge Menéndez” – Partido Socialista – Frente Amplio.
Director General de Política de Defensa, Ministerio Defensa Nacional – Uruguay ( 2018 – 2020)
Director de Asuntos Internacionales y Cooperación, Ministerio de Defensa Nacional – Uruguay (2013 – 2018)
1 “La transición Militar” Narcís Serra, Pág. 284, Edición 2008 Random House Mondadori 2008
2 Los militares antes del golpe. Radiografía de las Fuerzas Armadas en Bolivia. https://nuso.org/articulo/los-militares-antes-del-golpe/
3 “La transición Militar” Narcís Serra, Pág. 289, Edición 2008 Random House Mondadori 2008
