El Partido Socialista ante el modelo DARC y su formulación en el Proyecto de Ley de Urgente Consideración

Introducción

El siguiente documento es resultado del trabajo colaborativo de compañeras y compañeros de diversos orígenes, conjugados para generar un material de trabajo y asesoramiento para nuestras y nuestros compañeros legisladores y la militancia toda. El mismo se gesta, se materializa y se lee en clave socialista.

Son muchas las voces y las manos que han hecho posible la acumulación, selección y corrección de materiales para concluir en este texto. El mismo no pretende ser estático ni una simple lectura de situación, sino un material vivo, perfectible a futuro.

Para la creación del documento y el asesoramiento a la bancada y los organismos del Partido Socialista, la Comisión Ejecutiva Provisoria instaló un equipo de trabajo de 16 compañeros y compañeras que desde sus especialidades analizaron la versión del proyecto de ley de urgente consideración (de ahora en más “PLUC”) que ingresó a la discusión del Parlamento.

El equipo inicial se vio reforzado a lo largo de la primera etapa del proceso de debate, por nuevos compañeros y compañeras en busca de sumar y optimizar el presente trabajo en un esfuerzo constante para lograr adaptarse al dinamismo y las demandas de la tarea. Al objetivo original se le agregó la participación en la comisión de asesoría del Frente Amplio y el seguimiento cotidiano de la discusión parlamentaria.

El transcurso del debate y la acción militante de los compañeros y compañeras que asistían presencialmente a las instancias mencionadas permitieron nutrir este documento de insumos propios de las discusiones y aportes en tiempo real.

Se determinó abordar el PLUC en 4 subgrupos de trabajo, asignando a cada uno el análisis particular de diversas secciones que presentaba el proyecto. En ese sentido cada grupo quedó conformado inicialmente por 4 integrantes estableciendo a su vez instancias semanales de reunión virtuales para realizar un proceso de trabajo integrando los avances de cada subgrupo y aportando visiones a la elaboración general.

Los subgrupos, cuyos ámbitos temáticos se corresponden con los ejes de este documento, abordaron las siguientes áreas:

Subgrupo 1: Seguridad e Inteligencia.

Subgrupo 2: Educación, salud, desarrollo social, vivienda y ambiente.

Subgrupo 3: Economía, empresas públicas y agro.

Subgrupo 4: Relaciones laborales, eficiencia del Estado, modificaciones al código civil y normas sobre libre circulación.

Cada subgrupo presentó un texto sobre los temas abordados y los mismos han sido compilados en el siguiente documento bajo las mismas condiciones formales de edición, en tanto son parte de un análisis integrado que, como ya hemos dicho, fue elaborado de forma colaborativa.

Las consideraciones que siguen hacen referencia a la versión del PLUC aprobada en la Cámara de Senadores, y serán enriquecidas y eventualmente modificadas en el transcurso del debate que continúa desarrollándose en la Cámara de Diputados.

Los y las socialistas ante el proyecto de ley de urgente consideración

El 8 de marzo el Comité Central del Partido Socialista, luego de una instancia de dos días de reflexión sobre autocrítica y futuro, declaraba:

“El pasado 1° de marzo se ha producido un cambio relevante en la composición social y política del gobierno nacional, lo que inaugura una etapa distinta en la vida del país.

La principal herramienta que el nuevo gobierno ha planteado para desplegar sus políticas ha sido la Ley de Urgente Consideración (LUC), articulada con el Presupuesto y las pautas para la negociación salarial de miles de trabajadoras y trabajadores en junio de este año.

En relación a la LUC, si bien hasta ahora conocemos un borrador de proyecto, el estudio riguroso de una enorme cantidad de grupos y asesores de nuestro Partido pero también del Frente, la academia y diversas organizaciones de la sociedad, nos permiten definir su orientación global como punitiva, privatizadora, y concentradora del poder, el ingreso y la riqueza. Se viene entonces la deconstrucción de un modelo regulador, de protección social, distributivo e incluyente y su sustitución y retorno a un modelo liberal, privatizador, concentrador y excluyente, que requiere para consolidarse un fortalecimiento represivo. Se trata del neoliberalismo autoritario, un proyecto de clase, que implica un Estado débil con los fuertes y fuerte con los débiles.

El nuevo gobierno ha elegido además imponer su programa de forma súbita, abusando de un mecanismo previsto para situaciones de urgencia, que abrevia los plazos de discusión parlamentaria y reduce la capacidad de incidencia del Parlamento. La elección de este camino además de demostrar un talante poco republicano, da cuenta de la debilidad e inestabilidad de la propia coalición de gobierno.”

En el marco de estas definiciones desarrollamos en esta breve introducción algunos elementos sobre el contexto de presentación del PLUC y también sobre el uso del instrumento que elige el actual gobierno para desplegar su programa, conscientes de que el mismo fue mencionado y discutido en la campaña electoral aunque no fueron enunciados – a pesar de nuestra insistencia – muchos de sus contenidos, que en su momento caracterizamos como “programa oculto”.

Este mecanismo al que recurre el gobierno apela al artículo 168, numeral 7 de la Constitución de la República. Los proyectos con declaración de urgente consideración surgen con la Constitución de 1967 y a la fecha esta modalidad ha sido utilizada 13 veces. En esta ocasión, sorprende que se utilice para una ley con contenidos tan diversos.

En el mismo sentido, es relevante destacar que el mecanismo es espídico, súbito y totalmente extraordinario. El camino que se elije reduce el tiempo de discusión y establece además una condición excepcional, según la cual en caso de no ser rechazado ni modificado antes del plazo estipulado de 90 días, el proyecto se aprueba de manera automática.

Ante esta situación, es necesario realizar enfáticamente la denuncia del uso abusivo de este instrumento, a la vez que desarrollar una acción política y legislativa dirigida a la reducción de daños, buscando de esta manera modificar las aspectos más nocivos de la versión original sin dejar de lado el rechazo a la propuesta toda.

La presentación de este proyecto se produce en una circunstancia histórica bien particular de la vida del país. Por primera vez desde el inicio de la vida democrática del Uruguay, el gobierno está conformado por una coalición integrada por cinco partidos políticos distintos. En las últimas elecciones nacionales la suma de los votos del Frente Amplio, Partido Nacional y Partido Colorado fue la más baja desde 1971. Es decir, los tres partidos predominantes en la escena política nacional sufrieron una pérdida de votos a favor de Cabildo Abierto y otros nuevos partidos menores.

Lo que es más relevante aún, si bien el Partido Nacional y el Partido Colorado ya se unieron para conformar gobierno en otros momentos, nunca lo hicieron con una bancada parlamentaria tan minoritaria como en este momento: ambos partidos sumados no tienen mayoría parlamentaria ni en la Cámara de Senadores ni en la Cámara de Representantes. Este hecho incentivó que blancos y colorados buscarán acuerdos con otros partidos con el objetivo de vencer al Frente Amplio y tener mayorías en el Parlamento. De cara a la segunda vuelta en 2019, firmaron un acuerdo junto a Cabildo Abierto, el Partido Independiente y el Partido de la Gente.

Otro hecho destacable de este ciclo electoral es que la fórmula presidencial ganadora en el ballotage es, de entre las dos que lo disputaron, la que obtuvo menos respaldo en la primera vuelta de la elección nacional. Bajo el anterior sistema electoral (que no tenía segunda vuelta), el Frente Amplio hubiese ganado las elecciones. En cambio, las reglas vigentes permiten que una fórmula presidencial que obtuvo menos del 30% de los votos en octubre se quede con el gobierno en segunda vuelta. Estos aspectos no pretenden cuestionar la legitimidad del proceso electoral y su resultado, sino exponer que el gobierno no tiene representación parlamentaria unificada que le permita gobernar con seguridad y así garantizar la gobernabilidad durante los 5 años venideros.

El presidente y el gobierno de coalición encuentran en la Ley de Urgente Consideración una herramienta oportuna para obtener lo antes posible sus objetivos políticos.

El instrumento LUC (Ley de Urgente Consideración) también tiene otra gran ventaja para este gobierno en particular. Tratándose de una coalición integrada por cinco partidos con diferencias ideológicas entre sí, el diseño “ómnibus” del proyecto asegura la concreción de objetivos singulares como mecanismo para facilitar las negociaciones internas.

La evidencia nacional e internacional marca que con el paso del tiempo las coaliciones de gobierno tienden a romperse o al menos modificarse con respecto al inicio del período. Basta recordar lo ocurrido durante la presidencia de Lacalle Herrera, cuando el Foro Batllista decidió abandonar el acuerdo de gobierno que daba gobernabilidad al presidente. Los partidos políticos socios, a medida que se acercan las siguientes elecciones, tienden a separarse del partido de gobierno para no pagar el costo electoral normal de todo ejercicio de gobierno. El gobierno sabe que hoy seguramente cuenta con los votos en el Parlamento para aprobar leyes pero no sabe qué puede ocurrir en los próximos años.

Es en este marco que las y los socialistas nos enfrentamos al análisis de un Proyecto de Ley de Urgente Consideración (PLUC) muy particular, con vicios de forma y contenido. A esto se suma la singularidad de la emergencia sanitaria por COVID19 a nivel mundial que en nada ha modificado las “urgencias” del Proyecto pero sí las de la población toda.

Desde nuestro punto de vista, el envío de un Proyecto de Ley de Urgente Consideración en este contexto es oportunista. Así lo declaraba nuestro Comité Ejecutivo Nacional el pasado 16 de abril:

“El anuncio de enviar, en este contexto, un proyecto de ley de urgente consideración que no tiene relación con la actual emergencia y que divide al país, conociendo las notorias dificultades existentes para que el debate social sobre el proyecto se de adecuadamente, tensiona y erosiona puentes en un momento muy difícil para el país.”

Es pertinente, en esta introducción, situarnos en las consideraciones formales del PLUC y evidenciar de manera clara y distinta por qué desde el Partido Socialista rechazamos categóricamente la iniciativa y su condición de “Urgente”. El PLUC, en su versión inicial, en sus posteriores reformulaciones y en su versión final ha sido, es y será inconstitucional y por sobre toda las cosas, es ajena a cualquier urgencia real que afronta el pueblo uruguayo.

Varios han sido los expertos en materia jurídica que han hecho referencia a las condiciones formales que hacen de este proyecto un abuso. Nuestro país atraviesa una situación de emergencia real y objetivable, situación que no es contemplada ni tratada en ninguno de los artículos que se presentaron en el proyecto. Ni en un primer momento, ni en su actual versión resuelta en la Cámara de Senadores el día 6 del corriente.

Las falsas urgencias surgen de definiciones ideológicas e intereses de los sectores que integran el gobierno, los que se manifiestan claramente en la reformulación de aproximadamente 60 leyes ya consagradas; intereses que radican en objetivos político-electorales, pero también en el desmantelamiento de conquistas sociales y la búsqueda del éxito para unos pocos, lo que generará ineludiblemente mayores niveles de desigualdad social.

El articulado debe ser considerado como un todo orgánico. Tal organicidad habilita combinaciones de artículos que definen las nuevas líneas políticas en materia penal, educativa, financiera, medioambiental y laboral. Se traduce entonces en una propuesta ideológica situada en las antípodas de nuestros principios socialista, y que de convertirse en ley afectará muy negativamente a la clase trabajadora y a los sectores más vulnerados de la sociedad .

Por las razones que quedarán expresadas en el desarrollo de este documento el Proyecto de Ley de Urgente Consideración puede caracterizarse en totalidad, y en todas sus versiones, como D.A.R.C.: desestatizador, antipopular, represivo y concentrador.

Consideraciones generales sobre temas transversales

En los capítulos del PLUC analizados existen aspectos transversales, tales como el tipo de Estado y el modelo de gestión que se pretende instalar; la constitucionalidad o no de determinados contenidos, la cuestión de género, y el relacionamiento que pretende establecer el gobierno con la clase trabajadora.

A lo largo y ancho del proyecto de ley observamos una intención de liberalizar al Estado y de gestionarlo con una lógica neogerencial. Lo anterior está signado por aquellos artículos que prevén más participación privada en la gestión pública y asimismo en algunos rasgos propios del modelo del New Public Management que concibe a la gestión pública como si fuera la gestión de una empresa privada, donde las ciudadanas y ciudadanos pasan a ser clientes o consumidores.

Por otro lado hemos observado – en la línea misma línea que varios análisis de reconocidos constitucionalistas – el vicio de inconstitucionalidad que poseen muchos artículos. Es así, y como veremos en detalle a través del desarrollo de contenido de los temas analizados, que se pretende realizar cambios presupuestales tales como la reasignación de créditos de una oficina a otra o se prevén por ley la realización de reestructuras, cuando esto es claramente materia presupuestal y por ende debe ser tratado en el marco de una Ley de Presupuesto o bien en una Ley de Rendición de Cuentas. También es claramente inconstitucional la injerencia desde la Administración Central en la autonomía de los organismos del artículo 220¹ de la Constitución de la República, que se observa en diversos capítulos del proyecto². Finalmente la enorme variedad de áreas de política pública abordadas, incluso en una misma sección, contradicen la voluntad del constituyente que previó el tratamiento de una LUC por vez y no más de una en simultáneo, lo que lógicamente remite a la intención de garantizar – teniendo el cuenta el plazo reducido que establece el mecanismo – el tratamiento adecuado de un tema.

Hemos observado en los capítulos estudiados una ausencia absoluta de referencias a la Ley 18.508 de Negociación Colectiva en el Sector Público. Esto no debería ocurrir en cuanto a que en el capítulo “Normas sobre reclutamiento, selección, traslado y redistribución de funcionarios”, se alteran condiciones de trabajo de los trabajadores y trabajadoras estatales. Por otro lado en el capítulo “Adecuación organizativa en la Administración Central” se establece la posibilidad de realización de reestructuras de organismos en la esfera del Poder Ejecutivo, cuando la mencionada ley de negociación colectiva establece a texto expreso su negociación con la organización sindical más representativa del sector. Finalmente en el capítulo “Libertad de trabajo y derecho a la dirección de la empresa” y eventualmente en el denominado “De la protección a la libre circulación”, entendemos se afecta al derecho de huelga, en particular en el sector privado, lo que debería ser tratado en el ámbito de negociación colectiva que corresponda. Evidentemente que estos dos últimos aspectos junto a lo establecido en el literal f del artículo 20 en relación a las manifestaciones que puedan perturbar el orden público, constituyen un mix que busca limitar la capacidad de respuesta de la clase trabajadora y otros sectores sociales ante el ajuste económico estructural que se avecina.

Otro tema que atraviesa transversalmente el PLUC es la cuestión de género. Si leemos el proyecto desde una perspectiva de género podemos encontrar diversos artículos, en las más variadas secciones, que significan un retroceso en algunos pocos temas donde se había avanzado hacia una relativa igualdad. En este sentido ONU Mujeres³ en su comparecencia ante la Comisión Especial de la Cámara de Senadores, plantea que esta ley acentúa 4 nudos estructurales a saber: las desigualdades económicas, la concentración del poder político en el varón, la cultura patriarcal y la división sexual del trabajo⁴.

Si bien en el proyecto se intenta avanzar en algunos asuntos – como lo es por ejemplo la creación de dos nuevos delitos en torno a la destrucción de la pulsera electrónica (desacato y destrucción) – en otras cuestiones creemos se evidencia claramente el retroceso que mencionamos. Ejemplo de ello sucede en el capítulo de la inclusión financiera, en lo referente a la posibilidad del pago en efectivo de los salarios, en donde si bien se genera un perjuicio a trabajadores y trabajadoras en situación de mayor vulnerabilidad en general, esto afectará en particular y más gravemente a las mujeres que son las que se desempeñan mayoritariamente en sectores y puestos de trabajo con esas características. Es el caso del trabajo doméstico donde 9 de cada 10 personas que lo realizan son mujeres y donde evidentemente esta norma promoverá la informalidad.

Se abordan los delitos de violencia sexual pero son escasos los mecanismos de rehabilitación, tampoco se establece la imprescriptibilidad para aquellos delitos sexuales sobre la infancia cuyas víctimas son mayoritariamente niñas, delitos que a menudo y por determinadas circunstancias probadas se denuncian luego de mucho tiempo de transcurridos, cuando el delito ya prescribió . Tampoco se establece en forma ineludible la prisión preventiva para los delitos de explotación sexual. Finalmente podemos observar que en el Gabinete de Seguridad que se crea y en donde se elaborarán las directrices de políticas públicas de seguridad, no se incorporan explícitamente los temas vinculados a la violencia de género ni se prevé un área de género.

Eje 1

Seguridad e inteligencia

A) Seguridad

Nuestro país enfrenta desafíos relevantes en materia de seguridad. Desde el Partido Socialista, y tal como lo hemos reivindicado también durante los gobiernos del Frente Amplio – aún sosteniendo posiciones minoritarias – tenemos el convencimiento que un abordaje adecuado de estas problemáticas no debe pasar por el incremento de penas, la criminalización de los sectores más vulnerados de la población, ni la legitimación de nuevos usos y recursos por parte de los aparatos represivos de Estado que puedan debilitar garantías ciudadanas. Por el contrario defendemos la necesidad de una política integral de Convivencia y Seguridad Pública.

En sentido opuesto a nuestro posicionamiento, el PLUC establece condiciones en su articulado que solamente acrecientan el problema e incluso nos permiten vaticinar nuevas dificultades. La lógica del proyecto en esta materia expresa un perfil autoritario, claramente representativo de los intereses y dogmas ideológicos de los sectores integrantes del gobierno de coalición.

El PLUC presenta en el articulado de la Sección I diversas modificaciones a la normativa vigente, de mucha relevancia para ser discutidas a contrarreloj. Por esta vía se desnaturalizan institutos y delitos, se crean nuevos tipos delictivos, se incrementan los quantum punitivos, se reformula la legítima defensa.

Todo ello va acompañado de cambios en las estructuras procesales que van a llevar a que en los hechos exista más impunidad porque muchas hipótesis delictuales a pesar de que se “resuelvan” en la faz policial, no podrán ser debidamente atendidos en el sistema de justicia, por la idoneidad práctica de los nuevos ritos procesales a crearse y la supresión de los ya existentes. También se dificultará a los operadores del sistema judicial penal la interpretación y aplicación de normas contradictorias, oscuras y redactas con pésima técnica legislativa. Todo ello llevará a la saturación aún mayor de todos los operadores del sistema de justicia.

No es un hecho menor señalar que la unanimidad de las exposiciones de los informes académicos, órganos especializados y asociaciones profesionales que han concurrido a la Comisión Especial del Senado, coinciden en la pésima factura y malas consecuencias prácticas que estas reformas acarrearán en el futuro sobre el funcionamiento del sistema de justicia

Entendemos que estas propuestas dan el marco conceptual para definir a todo el PLUC como un proyecto punitivo autoritario, que pone en jaque el derecho penal liberal propio de un sistema democrático de derecho. Todo esto nos pone en alerta sobre la posibilidad de transitar hacia un Estado Policial, con tipos penales abiertos y omnicomprensivos, donde una enormidad de conductas quedarían atrapadas por la ley penal, contradiciendo el criterio de tomar el castigo penal como la ultima ratio. Esto es, de acudir a la sanción penal en aplicación del derecho que tiene la sociedad y el Estado, cuando ya no queden otros medios de respuesta ante la infracción de las normas prohibitivas.

Las modificaciones previstas en el PLUC se traducen en una política de seguridad signada por el incremento de penas y la ampliación de nociones de criminalización estigmatizante, como condición necesaria para la realización de las orientaciones programáticas del gobiern, incluso desconociendo consultas populares realizadas hace muy poco tiempo.

En el sentido antes mencionado en materia penal y procesal se restringen derechos y garantías al momento consagradas, siendo la condición de la represión punitiva la cara visible y única garante de la seguridad pública a la que se pretende acudir.

Es fundamental destacar la concepción filosófica de esta reformulación y de la propuesta del PLUC, en el sentido de enfatizar la clara intención de entender a la vida humana como un bien jurídico tutelado secundario por debajo de otros bienes como la propiedad. Para esta concepción el mundo de las cosas es en definitiva lo prioritario y está por encima del mundo de la vida.

Conceptualmente entendemos que hay cuatro aspectos relevantes que se hacen manifiestos en el articulado. Las modificaciones al instituto de legítima defensa, el incremento punitivo, las nuevas disposiciones de acción de los funcionarios policiales y las modificaciones referidas al código de la niñez y la adolescencia en un marco de inflación punitiva.

Primer aspecto: Legítima Defensa.

Este tema se hace presente en el Art 1 con cambios sustantivos y radicales, que contradicen toda la construcción sistemática de la doctrina y jurisprudencia desde la aprobación del Código Irureta en el año 1934. Colide con la concepción liberal humanista de la Constitución y atenta contra el derecho penal liberal.

En el literal B se establece cuando se considera racional el medio empleado. Esta modificación al criterio de racionalidad evidencia lo antes dicho, cualquier ofensa al bien material, la propiedad, por ejemplo, habilita el uso desmedido de los mecanismos seleccionados para realizar la defensa, por lo tanto, el criterio de proporcionalidad también ha de desaparecer y no se hace presente ningún límite para accionar sobre la vida del ofensor.

El artículo también presenta una redacción poco clara y ambigua, dejando a interpretación el cruzamiento entre bienes jurídicos y legítima defensa. Este aspecto se admite en la doctrina y la jurisprudencia pacíficamente, pero aquí solo se habla del contenido patrimonial.

Establece a su vez que es suficiente la convicción objetivamente fundada por parte de quien se defiende, introduciendo un criterio absolutamente subjetivo, se quita la potestad al juez de valorar la racionalidad del medio empleado para defenderse. Cualquier medio utilizado para defenderse va a ser idóneo y proporcional, sin ponderar la racionalidad del medio utilizado para repeler la agresión. Tomamos por ejemplo el caso reciente de la muerte de un adolescente electrocutado por un cerco a 220 voltios que había sido energizado por el propietario. Evidentemente el propietario entendió que era racional el medio utilizado para defender su propiedad y no ponderó riesgos por la decisión tomada.

En el literal C las potestades y el riesgo posterior se aumentan, ya que se amplía al extremo la legítima defensa presunta, las hoy existentes: agresión ilegítima, necesidad racional del medio empleado y falta de provocación por parte de quien se defiende. Se agregan circunstancias que hacen presumir legalmente que se cumplen los tres requisitos nombrados. Esta presunción habilita que las personas comprendidas en ella pueden ampararse en la misma y en primera instancia no estarían en condición de justificar su acción según determina el Art. 26 del Código Penal.

En el Art. 26 del Código Penal vigente, la presunción opera sólo para la entrada de una casa habitada o sus dependencias o cuando el sujeto se encontrare dentro de la casa o las dependencias.

La reformulación propuesta en el PLUC realiza una descripción enunciativa e innecesaria del concepto de dependencias de un modo absolutamente casuístico e innecesario. La doctrina y jurisprudencia tienen suficientemente definido el concepto de casa habitada y sus dependencias lo que torna inútil e inconducente enumerar lugares a título de ejemplo. La presunción de legítima defensa se presenta de un modo laxo y enunciativo, utilizando la expresión similares, lo que da una idea de la vaguedad de conceptos usados, otro tanto le cabe a la razonable proximidad con la vivienda, nos preguntamos cuál es la distancia razonable, no se trata de un estándar objetivo u objetivable y así debería ser.

En el inciso II del literal C, se establece una presunción simple (que admite prueba en contrario) en favor de los funcionarios del Ministerio del Interior y del Ministerio de Defensa. Se trata de un ejemplo de pésima técnica legislativa, nos preguntamos por qué confundir el instituto de la legítima defensa con el de cumplimiento de la ley previsto en el Código Penal que transcribimos a continuación: Artículo 28 (Cumplimiento de la ley) Está exento de responsabilidad el que ejecuta un acto, ordenado o permitido por la ley, en vista de las funciones públicas que desempeña, de la profesión a que se dedica, de la autoridad que ejerce, o de la ayuda que le preste a la justicia.

En el último inciso del literal C se incluyen los establecimientos comerciales, industriales o agrarios, agregado que no compartimos, debido a que por este medio se priorizan los bienes por sobre la vida. Claramente no debe tener la misma protección el ingreso a un establecimiento del giro que este sea, cuando no se encuentra habitado, la Constitución establece claramente la protección del hogar como un sagrado inviolable y no ampara a cualquier otro establecimiento no habitado. Entre otras inconsistencias la nueva redacción de este artículo elimina la legítima defensa de terceros.

Segundo aspecto: Incremento de penas.

Este aspecto se hace presente en la totalidad de la sección y es la herramienta que articula las regulaciones con otros artículos por fuera de la sección específica.

El PLUC establece un aumento de penas en varios delitos aumentando los guarismos en todos los tipos delictivos. Entre los delitos contemplados se realizan modificaciones sustanciales, no contemplando la singularidad y la necesidad de un análisis pormenorizado que presentan algunos, a saber, los referidos a delitos sexuales.

El art. 11° modifica el Art 173 del Código Penal con un agregado donde se explicita que más la conducta del agravio a la autoridad policial. Las agravantes detalladas se castigarán con un 50% de la pena.

El art. 12 prevé una extensión de la figura del colaborador y del agente encubierto (con sus beneficios), para todos los delitos. Vemos compleja la aplicación de estas excepciones a todos los delitos sin distinción; es complejo para el derecho a la defensa de todo imputado dado que no puede informarse a la defensa de su existencia (la del colaborador) y se erige a la delación como principal fuente de obtener información para el combate a la criminalidad.

Otro elemento para destacar en lo referido al aumento de penas radica en las referencias a los delitos en materia de drogas. Se realiza un reforzamiento del paradigma prohibicionista y no detalla las condiciones deseables de regulación para los delitos de narcotráfico. Estableciendo al narcomenudeo como un delito equiparable al narcotráfico del crimen organizado, dando mayor relevancia al primero sobre el segundo. Este aspecto debe ser considerado a la luz de la estigmatización y de la criminalización de determinados sectores poblacionales, ya que es posible realizar la articulación entre esta propuesta y las vinculadas a las condiciones punitivas referidas a la ocupación de espacios públicos, encubrimiento, etc.

No hay argumento presentado en el PLUC para justificar las medidas punitivas en relación con el narcomenudeo por encima de las referidas al macrotráfico. Simplemente mencionar, desde nuestro lugar, las diferencias socioeconómicas de las personas vinculadas a tales actividades. En este sentido, podríamos recordad el nefasto resultado, de similar concepción e implementación, de la campaña contra las drogas “Just say no” de la administración Reagan.

Tercer aspecto: Discrecionalidad policial.

Entendemos que las modificaciones en esta área afectan directamente y de forma nociva las condiciones de convivencia democrática en los espacios públicos, generando en los hechos situaciones de compleja resolución.

Sobran argumentos para concluir que el PLUC tiene el objetivo de garantizar mayor discrecionalidad para el accionar policial y de esta manera ampliar el rango de legitimidad para el uso de la fuerza como también otorgarle a la fuerza policial funciones que no le son propias, corriéndose un gran riesgo de facilitar casos de arbitrariedad y abuso de los agentes de Estado.. En este sentido entendemos que el uso de la fuerza por parte de efectivos debe atenerse al principio de necesidad y proporcionalidad extremos que no parece estar amparado en el Art. 11.

Este aumento de la discrecionalidad policial también potencia su negatividad al combinarlo con los artículos referidos a la declaración ilegítima de piquetes, de huelga y de protesta social. Estableciendo claras limitaciones de las acciones que puede emprender la ciudadanía para manifestarse en el amparo de sus derechos.

El PLUC amplía de manera desmedida el uso legítimo de la fuerza por parte de los funcionarios policiales. El uso de la violencia queda a entera consideración y criterio del funcionariado eliminando las condiciones objetivas que aseguran garantías y colocando la responsabilidad en las percepciones subjetivas de quienes intervienen por parte del Estado.

Aumenta las posibilidades de la policía del registro de personas vestimenta, equipaje (artículos 24 y 25). Y en el artículo 50 y 51 amplía aún más los registros personales.

En cuarto lugar, el artículo 45 modifica en más el uso de la fuerza policial incluyendo en este ítem disolver reuniones o manifestaciones que perturben gravemente el orden público cuestión que no estaba en la ley de procedimiento policial vigente. Si combinamos esto con los artículos 491 al 493 de declarar ilegítimos los piquetes vemos que, como también han dicho varios de los invitados, claramente hay una criminalización de la protesta social.

Manteniendo el foco de análisis sobre los funcionarios policiales el PLUC tampoco garantiza para las mismas medidas de seguridad y garantía en relación con las potestades que les otorga. No se refieren incremento en la calidad laboral de los mismos, sino que se habilita la inserción de personal retirado, tanto policial como militar, para subsanar carencias del servicio policial. Siendo este elemento un nuevo riesgo si lo combinamos con el aspecto ya mencionado de la institución de legítima defensa.

Cuarto aspecto: Niñez y adolescencia inflación punitiva.

El discurso de la criminalidad desde la minoridad ha estado establecido en nuestra sociedad desde hace larga data, las intenciones de incrementar la reclusión a este grupo poblacional se llevó a consulta popular siendo negativo el proyecto de baja de la edad de imputabilidad. El PLUC mantiene la línea negada en la consulta popular y pretende establecer por ley aspectos de esa plataforma. Es falaz establecer que la tasa de infracciones penales radica en las juventudes, sin embargo, este discurso se ha instalado en la sociedad generando una demanda de respuesta en relación con la misma.

El incremento de medidas y la amplitud de los plazos de sentencias y modificaciones referidas a la totalidad de los procesos penales vinculados a la niñez y la adolescencia contribuyen a la estigmatización de determinados sectores poblacionales, siendo nuevamente el paradigma punitivo el que se impone sobre el desarrollo de propuestas integrales donde la educación y la convivencia se sitúen como eje para eliminar los índices de criminalidad.

Puede inclusive entrar en conflicto con pactos internacionales en materia de derechos humanos y generar responsabilidad internacional para el Estado uruguayo.

En este sentido los artículos referidos a la fijación de medidas dejan en evidencia la lógica del castigo y la punitividad por encima de la educación y la prevención. Las privaciones de libertad para adolescentes infractores se modifican incrementando los tiempos de privación de libertad de 2 a 5 y de 5 a 10 años. Manteniendo una clara voluntad de consolidación del castigo incluso sin contemplar las carencias que adolece el sistema de reclusión juvenil.

Como señalamos anteriormente, el PLUC no contempla disposiciones de rehabilitación ni e reducción de daños, ni de educación como prevención o reducción de la criminalidad. La solución que propone no tiene basamento empírico que la sostenga, pero si experiencias previas que demuestran su nula efectividad.

B) Secretaría de inteligencia estratégica de estado

La propuesta de la Ley de urgente consideración plantea el cambio en cinco artículos de la Ley 19.696 que regula el “Sistema Nacional de Inteligencia del Estado” los cuales son 8, 10, 11, 12, 14 y dos artículos de la Ley 18.650 “Marco de Defensa Nacional” los cuales son 8 y 10.

Nos encontramos con modificaciones que cambian de plano el funcionamiento de un sistema que recién comenzó su tarea como tal en 2019. Se le otorga mayor poder al Presidente de la República del cual dependerá directamente el Director de la Secretaría de Inteligencia Estratégica del Estado, corriendo el riesgo que dicho director pueda influir sobre decisiones estratégicas más que los Ministros de los cuales dependen las diferentes agencias de inteligencia. Se le otorga mayor poder al Director quién va a tener decisión y mando sobre las agencias que dependen de otros jerarcas y Secretarías de Estado. El Director podrá modificar normativa puntual, Resoluciones u Ordenanzas, y generar procedimientos, con la potestad de realizarlo de forma inconsulta.

A su vez se corre riesgo que la Política Nacional de Inteligencia quede supeditada a la elaboración por parte del MDN, teniendo en cuenta que la inteligencia en su sentido abarcativo no es solamente estratégica, ya que comprende también a la inteligencia a nivel de seguridad interna. Con esto se termina afianzando la idea que sostienen sectores del gobierno en relación a que el Aparato Militar se sume a la seguridad interna, retomando en los hechos la nefasta “Doctrina de la Seguridad Nacional”.

Eje 2

Educación, desarrollo social y ambiente

A) Educación

Los y las socialistas, concebimos a la educación como Derecho Humano fundamental. Tal y como lo establecen nuestras Tesis partidarias, entendemos que el rol de la educación en nuestro proyecto socialista tiene objetivos liberadores, contribuye a la construcción democrática, integración social y desarrollo productivo nacional. Esto supera cualquier visión despolitizada de la educación, confiriéndole un rol fundamental: “La Educación puede, debe y está llamada a cumplir importante papel en estos objetivos de modificar la realidad”⁵, siempre en estrecha articulación con las demás políticas de Estado. Por eso, retomamos de nuestras tesis la afirmación de que “la educación es un campo en pugna por intereses e ideas”⁶. Esta contraposición de modelos, estrategias y proyectos de país, puede verse en la forma que el Proyecto de Ley de Urgente Consideración enfrenta al modelo y los logros educativos de los 15 años de gobiernos frenteamplistas.

El presente análisis surge de una etapa de intercambios entre compañeros y compañeras en el marco de la Agrupación Nacional de Educación del Partido Socialista, ante el Anteproyecto de LUC presentado en enero de este año. Luego una segunda etapa de actualización a la luz de los cambios emanados del PLUC presentado en abril. Y en tercer lugar, reflexiones sobre las propuestas de sustitución presentadas en comisión en mayo y a principios de junio, con el documento que emana de la Cámara de Senadores.

Comenzamos el análisis reconociendo que, desde nuestra perspectiva como socialistas, pueden existir cuestionamientos tanto por su contenido, como por el mecanismo formal utilizado para su implantación.

En lo que respecta a su contenido, el proyecto viene a transformar de fondo lo propuesto por nuestra actual Ley General de Educación (LGE) 18437 de 2008. Esto es algo que se niega en la exposición de motivos del PLUC, manifestando que porcentualmente se trata de pocas modificaciones a LGE, pero no se trata de una cuestión numérica, sino de la centralidad de los artículos que se sustituyen o derogan. La Comisión Directiva del Instituto de Educación de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación plantea que la LGE tiene una coherencia a lo largo de su articulado que es gravemente afectada. En ese sentido, se cambian concepciones centrales como la del propio concepto de “educación” que pasa de concebirse como un “derecho humano fundamental y como bien público y social, de interés general que «el Estado garantizará y promoverá una educación de calidad para todos sus habitantes, a lo largo de toda la vida»”⁷ a un “recorrido que se espera realicen los sujetos de los niveles de la educación formal de 4 a 17 años, con el objetivo de adquirir «competencias para la vida»”⁸.

Aunque se niegue de forma expresa, tanto en la exposición de motivos, como en la comparecencia de las autoridades de la educación en el senado, compartimos con la CSEU que “esta nueva ley de educación que se promueve tiene un carácter refundacional que lesiona principios tan fundamentales, como la autonomía y la laicidad, que hemos defendido históricamente trabajadores y estudiantes organizados”⁹.

En este marco, los y las socialistas entendemos que es urgente caracterizar este proyecto como neoliberal, que tiende a la privatización de la educación nacional, que atenta contra el principio de autonomía, que va en contra de la formación de sus profesionales y de las garantías laborales de los mismos. Esto no puede desembocar en otra cosa que en una precarización del derecho a la educación de los y las uruguayas. En adelante ahondaremos en los aspectos concretos que nos motivan a realizar esta caracterización.

En lo que respecta a lo formal, nos preguntamos por qué estos cambios deseados por el nuevo gobierno se canalizan a través de una Ley de Urgente Consideración.

Entendemos que la declaración de urgencia no busca la solución inmediata de ningún problema, ya que algunos de los cambios que proponen no tendrán aplicación inmediata. Sin embargo, el objetivo parece ser obturar la discusión, no permitiendo el involucramiento popular en el debate educativo.

1) Educación Pública

Como socialistas y frenteamplistas, defendemos profundamente la educación pública estatal.

En nuestras definiciones del pasado 29° Congreso PS planteamos que

“la educación desde una perspectiva socialista debe ser concebida como un derecho fundamental, todas y todos deben acceder a ella. Por eso creemos que la educación no puede ser un producto del mercado que algunos compren y obtengan, del que los empresarios se enriquezcan. Brindar reales oportunidades no puede ser un negocio. Por eso sostenemos fervientemente la defensa de la educación pública y estatal.”¹⁰

El PLUC en primer lugar, con su artículo 144 sustituye el Título III “Sistema Nacional de Educación Pública” por lo que denominará “Organización general de la Educación Pública”. En este cambio que parece sutil, podemos estar ante la eliminación del Sistema Nacional de Educación Pública. En esta misma línea, el artículo 205, donde se establecen los artículos que serán derogados, menciona el 49 y 50 de la ley 18437, los cuales describen la integración y la coordinación del Sistema Nacional de Educación Pública, abonando nuevamente la idea de que este, efectivamente se pierde.

El artículo 183 del PLUC, también introduce cambios a tener en cuenta en el Titulo VIII del Capítulo XIX, que pasa de denominarse “Coordinación del Sistema Nacional de Educación Pública” a llamarse “Coordinación del Sistema Nacional de Educación”. En el artículo 184 del PLUC, se sustituye el artículo 106 de la ley 18437 en el mismo sentido, pasando de crear “la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de la Educación Pública” a un organismo de igual nombre, omitiendo el adjetivo “Pública”. La integración de esta comisión es definida por el artículo 185 (que sustituye el 107 de la ley 18437), en que se inaugura la presencia privada en este ámbito y se reducen las voces de instituciones públicas de relevancia central como la Udelar.

Todos estos cambios conducen a una valoración, que es la desaparición de la definición de “público” del Sistema Nacional de Educación. Pablo Martinis alerta que no se trata solamente de un cambio “lingüístico”¹¹, sino que representa un cambio en la concepción de la educación nacional.

La Educación pública estatal ha sido un valor defendido históricamente por educadores, estudiantes, movimientos sociales y partidos políticos, transformándose en patrimonio generalizado de la idiosincrasia uruguaya. Bralich plantea que desde la fundación de la Universidad a mediados de siglo XIX, la educación pública se ha extendido a todos los niveles y ha ganado progresivamente terreno a la educación privada, que fue la primera que atendió las necesidades educativas del país, en particular, a los sectores de la oligarquía montevideana. Sin embargo, esta ley parece querer revertir la tendencia ininterrumpida al crecimiento de la educación pública (en cobertura e injerencia en la toma de decisiones).

La CSEU reconoce en este proyecto “procesos de privatización de y en la educación y su mercantilización, así como la promoción de la participación de los sectores corporativos privados en la toma de decisiones, mientras se cercena dicha participación a trabajadores y estudiantes”¹².

Por nuestras ideas como socialistas, así como por nuestra historia como uruguayos/as, es que resultan preocupantes los intentos privatizadores y desestructuración del Sistema Nacional de Educación pública que prevé esta nueva ley. En los hechos creemos que esto se concreta en una serie de medidas que disminuyen el peso de lo público, y donde lo privado cobra nueva relevancia. A modo de ejemplo:

Se modifica la conformación de la Comisión coordinadora del SNE, que introduce un equilibrio entre representación público-privada (artículo 185), como de igual modo sucede en las Comisiones departamentales (artículo 172).

Se establece la creación de un Sistema Nacional de Becas para “estudiantes de todo el país que sigan programas universitarios de formación en educación” (artículo 171). Esto desconoce que ya existe un sistema nacional de becas en primer lugar. Pero nuestra preocupación mayor, es la especificidad que plantea. Al hablar de programas universitarios de formación en educación, se está refiriendo a educación privada, ya que es la única que existe de nivel universitario al momento. Esto puede retrotraernos a la idea de vouchers educativos, en que el Estado se hace cargo de financiar emprendimientos educativos privados de forma sistemática.

Se modifica la redacción del artículo 14 de la ley 18437. Mientras dicho artículo establece: “No se suscribirá acuerdo o tratado alguno, bilateral o multilateral, con Estados u organismos internacionales, que directa o indirectamente signifiquen considerar a la educación como un servicio lucrativo o alentar su mercantilización”, el artículo 129 de la LUC plantea “No se suscribirá acuerdo o tratado alguno, bilateral o multilateral, con Estados u organismos internacionales, que reduzcan la educación a la condición de servicio lucrativo”. Esta diferencia puede abrir un espacio legal que habilite a la mercantilización de la educación. Por otro lado en el intercambio repasamos que ya existen acuerdos de privados con la educación pública.

Valoramos que en estas ideas hay una visión privatizadora subyacente. Se refuerza la idea de que la educación pública estatal está en problemas y esta situación puede ser compensada por la acción privada, a la cual se le reconocen muchas mejores cualidades.

Como señalamos en nuestros documentos aprobados

“Los medios de comunicación y partidos tradicionales, contribuyen a un discurso que tiende a descalificar la educación pública, a costa señalar que la gestión privada de los centros educativos es más eficiente. Ponen el foco en los centros educativos privados y se les atribuyen mejores resultados en condiciones totalmente desiguales de partida”¹³

Para entender esta construcción discursiva, a la que Martinis refiere como una “progresiva construcción de un mercado educativo, con la propuesta de la gestión privada de las instituciones públicas”¹⁴, retomamos ideas previas del ministro de Educación y Cultura, pilar de Eduy 21 y del proyecto educativo plasmado en el PLUC: Pablo Da Silveira En su libro “La Segunda Reforma” (1995) se evidencia una profusa presencia de ideas privatizadoras. Si bien se entiende que el PLUC no traslada de forma explícita algunas de aquellas estrategias esbozadas en los ‘90, sí se valora que es un contexto ideológico que no debemos desestimar al interpretar el anteproyecto.

Todos estos elementos alertaron a los movimientos sociales de la educación, a la academia y al Frente Amplio, quienes se manifestaron con firmeza en diferentes ámbitos en contra de cualquier retroceso en lo que tiene que ver con el lugar atribuido al Sistema de Educación Pública. La coalición, en función de esto, buscó enmendar de alguna manera sus propósitos iniciales de desmantelamiento de este Sistema. En las versiones de mayo/junio se presentó la incorporación de un nuevo artículo que rescata la existencia otrora descartada, de la coordinación del Sistema de Educación Pública. El artículo 187 establece la creación de “la Comisión Coordinadora de la Educación Pública que funcionará en el ámbito del Ministerio de Educación y Cultura.” Y el artículo 188 define su integración que retoma la representación en ella de actores exclusivamente públicos. De igual modo, maneja de forma desequilibrada la representatividad de las instituciones públicas, dando el mismo peso a la UDELAR que a la UTEC o a las instituciones de formación militar. A su vez esta versión de mayo/junio, introduce cambios en los cometidos de la Comisión Coordinadora de la Educación, de integración público-privada a la cual la exime “Coordinar, concertar y emitir opinión sobre las políticas educativas de la educación pública e impartir recomendaciones a los entes.” (artículo 186). Esto es un cambio positivo, sin embargo, no enmienda la totalidad de los retrocesos enumerados al principio de este subtítulo.

2) Gobierno de la Educación

En este ítem nos preocupa un proceso en que el poder de la educación se centraliza en detrimento de la participación democrática de los diferentes actores del espectro educativo.

Una mirada a nuestra historia permite ver que la progresiva conquista de la autonomía es una reivindicación de larga data de los sindicatos y gremios estudiantiles en Uruguay. Esta idea aparece en torno a la Universidad, pero posteriormente surgirán diferentes grados de autonomía del poder político central en la educación primaria y media. La autonomía de los entes se materializa hace un siglo en la Constitución de 1919. Actualmente la Constitución la consagra de la siguiente manera en el artículo 202:

“La Enseñanza Pública Superior, Secundaria, Primaria, Normal, Industrial y Artística, serán regidas por uno o más Consejos Directivos Autónomos. Los demás servicios docentes del Estado, también estarán a cargo de Consejos Directivos Autónomos, cuando la ley lo determine por dos tercios de votos del total de componentes de cada Cámara. Los Entes de Enseñanza Pública serán oídos, con fines de asesoramiento, en la elaboración de las leyes relativas a sus servicios, por las Comisiones Parlamentarias. Cada Cámara podrá fijar plazos para que aquéllos se expidan. La ley dispondrá la coordinación de la enseñanza.”

Sin embargo, a través del artículo 145 del PLUC que modifica el artículo 51 de la Ley de educación 18437,el MEC pasa a tener entre sus cometidos, la planificación de la educación nacional, lo cual daña la autonomía de ANEP:

“Literal D: Elaborar, en acuerdo con los tres candidatos propuestos por el Poder Ejecutivo para integrar el Consejo Directivo Central de ANEP, el Compromiso de Política Educativa Nacional que acompañará la solicitud de sus venias”.

La Comisión Directiva del Instituto de Educación de la FHUCE afirma que “la LUC delega la concepción de la política educativa en el Ministerio de Educación y Cultura”¹⁵. Esta atribución de funciones al MEC podría configurar una violación a la Constitución Nacional. En la versión de abril del PLUC, esta idea se presenta planteando que el mencionado cometido del MEC, se cumplirá en acuerdo con los tres miembros designados por el PE para integrar CODICEN. Esto, no modifica la violación de la autonomía detectada en la versión de enero, debido a que tres miembros del CODICEN no representan a la ANEP toda.

En este mismo sentido, mediante el artículo 147 del PLUC, con que se sustituye el literal A del artículo 53 de la ley 18437, se incorpora el condicionamiento a la ANEP de cumplir un “Plan de Política Educativa Nacional”. Este plan según el artículo 145 del PLUC, es uno de los cometidos del MEC, el cual “será elaborado en coordinación y consulta con las autoridades de los organismos estatales autónomos de enseñanza.” y aprobado por venia legislativa (PL). En el artículo 151 del PLUC se hace expresa mención a que los tres integrantes de CODICEN designados por el PE deberán adherir al “Compromiso de Política Educativa Nacional” ante el PL: “Previamente a obtener la venia del Senado, cada uno de los tres candidatos deberá comparecer ante el Cuerpo y ratificar su conformidad con los principios y metas generales del «Compromiso de Política Educativa Nacional»”.

Por otro lado, la ANEP sufre una reestructura que evidencia este sentido concentrador de la toma de decisiones, donde el Poder Ejecutivo tiene gran incidencia. Con los artículos 148 y 155 del PLUC se pasa de los Consejos CEIP, CES, CETP, a Direcciones Generales unipersonales. Se elimina la representación docente, desconociendo la raigambre de esta. Hace 90 años, nuestro país contó con las primeras formas de representación docente la conducción de educación primaria y media. Fue la dictadura quien suprimió la misma, la cual se transformó en una reivindicación de los movimientos sociales de la educación. En 2008 el gobierno frenteamplista retomó esta tradición.

A partir de lo propuesto por el artículo 151 del PLUC en sustitución del 58 de la Ley 18437, CODICEN mantiene la conformación previa de tres integrantes designados por el Poder Ejecutivo y dos representantes docentes, sin embargo según el artículo 152, las decisiones importantes como la designación de los Directores Generales y Subdirectores de los subsistemas, se toman por mayoría absoluta. Por otro lado, para la integración de cualquiera de estos organismos de la ANEP, se elimina el requisito de antigüedad de 10 años de trayectoria en la educación pública (artículo 151 del PLUC se modifica el 58 de la Ley 18437). Esto puede representar una apertura a que quienes conduzcan el Sistema Nacional de Educación desconozcan a su porción mayoritaria: la educación pública estatal.

Otra señal de medrar el poder de las comunidades es que, en los Consejos de Participación, ya no es obligación que un tercio de sus integrantes sean estudiantes (167 del PLUC sustituye el 76 de la ley 18437).

El Instituto Nacional de Evaluación Educativa, con el artículo 192 del PLUC cambia la integración de su Comisión Directiva. Según el artículo 114 de la ley 18437, esta era integrada por siete miembros: con una presencia minoritaria de designados por el PE uno de siete, y el resto pertenecientes a CODICEN, UDELAR y uno por la educación privada. El nuevo artículo reduce la comisión a tres miembros designados por el PE. Y crea una comisión consultiva que genera equilibrios entre educación privada, e incorpora la policial y militar. En definitiva, el nuevo artículo quita toda independencia del PE y genera una comisión de incidencia limitada que no puede ejercer verdadero contralor en la evaluación de la educación del país.

3) Universidad de la República

Con respecto al histórico rol de la Udelar en la educación nacional, vemos con preocupación cómo el PLUC la desplaza o disminuye su peso en los organismos donde tenía incidencia en el SNE. Con el artículo 185 se reduce la participación de la Udelar en la Comisión Coordinadora de la Educación de tres miembros (rector y 2 representantes de CDC) a un sólo miembro. Esta representación se equipara a la otorgada a la UTEC y a las universidades privadas. La misma reducción se constata en la Comisión Coordinadora de la Educación Pública (artículo 188).

Sobre esta y otras cuestiones, el Consejo Directivo Central (CDC) de la Udelar, en su sesión del día 4 de febrero del corriente, aprobó una declaración donde se manifiesta la necesidad de un “debate amplio y profundo en torno a estos temas”¹⁶, algunos de ellos que afectan de forma notoria el normal funcionamiento de la institución. A saber:

Con el artículo 146 del PLUC se deroga el literal G del artículo 21 de la ley 12549. Así se traslada al MEC de la potestad de revalidar y reconocer títulos emitidos por instituciones universitarias extranjeras. Esto no sólo implica una modificación de la Ley Orgánica sin el más mínimo diálogo con los diferentes actores universitarios, sino que además puede resultar perjudicial para las personas migrantes.

La eliminación de la posibilidad que tiene la Udelar para adquirir bienes o contratar servicios destinados a la investigación científica mediante el mecanismo de compra directa, lo que podría perjudicar tanto a proyectos en curso como a posibles proyectos a futuro. Esto resulta muy grave si tenemos en cuenta que, actualmente, entre el 70% y el 80% de la investigación científica de nuestro país se lleva adelante en esta institución.

Los cambios en la autorización que tienen los organismos públicos para contratar de forma directa con la Udelar y la habilitación a las universidades para ser contratadas mediante dicho mecanismo, lo cual es otra muestra más de la visión privatizadora que guía el accionar de las actuales autoridades educativas.

El Rector señala en su Blog, que la nueva versión de la ley en el mes de abril, recoge algunas de las observaciones que la Udelar hiciera al borrador. En lo que refiere a la misma UDELAR “se preserva la excepción de las compras de equipamiento científico en la reglamentación de los límites de las compras directas de los organismos públicos”¹⁷. Sin embargo, en la actualidad la posibilidad de compra es de unos diez millones de dólares y en la versión de abril se estipula en seis millones. Ya no es una eliminación, pero es considerablemente menor a lo que la Udelar destina a la adquisición de equipos de laboratorio y de tecnología para los distintos servicios.

4) Universidad Tecnológica

Esta se ve afectada en dos aspectos. Por un lado en el proceso de su constitución como institución autónoma y cogobernada. El artículo 199 del PLUC establece “Prorrógase hasta el 1° de diciembre de 2022 los plazos para la integración definitiva del Consejo Directivo Central de la Universidad Tecnológica y para la respectiva convocatoria a elecciones de Rector y de los miembros del orden docente y estudiantil”. Esto desalienta fuertemente la perspectiva de participación con la que concebimos la educación los y las socialistas.

Por el otro con el artículo 146 del PLUC se deroga el literal G) del artículo 16 de la Ley N° 19.043, de 28 de diciembre de 2012, así como se hizo en el caso de la Udelar, también se traslada al MEC la potestad de revalidar y reconocer títulos emitidos por instituciones universitarias extranjeras.

5) Educadores ANEP y nuevas reglas de juego

En relación con el rol, las potestades y la carrera docente, el PLUC interviene artículos de la actual ley de educación que las afectan y sienta las bases para la creación de un nuevo estatuto docente.

El artículo 128 del PLUC modifica el artículo 11 de la Ley 18437 referido a la libertad de cátedra. Si bien en la versión del PLUC de abril, se mantienen el acápite “Libertad de cátedra” y el cuerpo del artículo, se añade que el docente debe poner al alcance de los y las estudiantes fuentes de información y de cultura “con un criterio de amplitud, ecuanimidad y balance de puntos de vista que permita a los educandos ejercer su libertad y formarse su propio juicio.” Es incierto el sentido de esta ampliación, sabiendo que la antecedió un intento por reducir el concepto de “libertad de cátedra” al de “Autonomía técnica” en la versión del PLUC de enero. La Comisión directiva del Instituto de Educación de la FHUCE plantea que estos conceptos ya constan en el artículo referente a la laicidad de la LGE vigente, así como en el estatuto docente de la ANEP. Nuestra preocupación como socialistas es que cualquiera de estas modificaciones devenga en la instalación de un modelo que intervenga en el aula, desconozca las capacidades docentes, censure temas y resulte en la persecución de docentes.

En lo que refiere a cómo se regirá la actividad de los funcionarios docentes y no docentes, en la versión del PLUC presentada en enero, afectaba el artículo 69 de la ley 18437 realizando sus primeras modificaciones al tema bases que deben regir al estatuto docente. En el literal D que se refiere a los aspectos a jerarquizar en la carrera docente se incorpora, “el compromiso con el proyecto de centro”, cuestión que introduce una categoría a considerar cargada de gran subjetividad. En la versión de abril se agrega la “actuación (asiduidad y puntualidad)” y en mayo/junio se introduce un nuevo cambio que es valorar la “titulación” y la “antigüedad” (artículo 163). Si bien estas últimas incorporaciones parecen abonar el camino de las garantías laborales, la presencia incambiada del ítem “compromiso con el proyecto de centro”, puede ser altamente lesiva.

Por otro lado, hacia fines de la sección III se va más allá. A través de una ley, se interviene con mayor fuerza en una competencia de un ente autónomo, estableciendo que los estatutos deberán seguir “las siguientes reglas fundamentales que se declaran de interés general” (Artículo 193 del PLUC, no tiene precedente en la ley 18437).

En el literal B del mencionado artículo, se plantea la posibilidad de que se creen “regímenes especiales” y con ello se dé la convivencia de dos normas diferentes para la misma función. En el mismo literal se plantea que existe libertad de opción entre los regímenes para los docentes. Pero esa aparente libertad de elección inicial, se enfrenta con cuáles son los efectos de las elecciones individuales, en los derechos adquiridos por todos al momento. Además, incluye una condición preocupante por la que se determina que quienes opten por el nuevo estatuto, aceptarán de antemano modificaciones futuras que puedan ser altamente lesivas de sus condiciones laborales.

En el literal C, se introduce un nuevo elemento en la propuesta de mayo/junio, distinto a lo enunciado en las versiones de enero y abril. Se señala que el nuevo régimen “podrá aplicarse a los centros educativos públicos actuales, a un subconjunto de los mismos o a los que se creen. En cualquier caso, todos los funcionarios docentes y no docentes de un centro educativo quedarán alcanzados sin excepción por el régimen definido en el mismo.”. Con esto se pretende evitar que en un mismo centro educativo convivan dos normas laborales para la misma función. Sin embargo, esto no parece reportar ningún beneficio. Al contrario, contribuye a la fragmentación del sistema educativo público y ofrece a los docentes restricciones al momento de optar por su lugar de trabajo.

En el literal D se mantiene la idea presentada tanto en enero como en abril de que el nuevo régimen pueda poner en juego un sistema de otorgamiento de compensaciones económicas en función de criterios arbitrarios. Y en los literales E y F, esto se complementa con la posibilidad de desplegar un sistema de designaciones docentes discrecional, en manos de los directores de los centros educativos.

La CSEU valora esto como “una reforma laboral de carácter punitiva y gerencialista que violenta, no solo la ley nº 18508, sino también la propia Constitución de la República”¹⁸.

Como socialistas entendemos que estas modificaciones a las actuales reglas de juego, lejos de ser inofensivas y basarse en la libre opción de los trabajadores precarizan los derechos de todos, así como se fundan en lógicas que provienen del mundo empresarial y poco tienen que ver con la historia de la educación pública estatal.

6) Formación en educación

El PLUC realiza una renuncia al proyecto de creación de la Universidad de la Educación. Este punto resulta altamente preocupante para los y las socialistas. Mediante el artículo 170 (que modifica el artículo 84 de la ley 18437) se resigna una reivindicación muy importante defendida por todo el movimiento social de la educación. En su lugar se enuncia que CODICEN “realizará, en el marco de sus cometidos específicos, acciones tendientes a facilitar la creación de una formación en Educación de carácter universitario”, lo que no es más que una mera expresión de deseo y no compromete a la creación de una universidad, por lo que se trata de un gran retroceso.

De forma contradictoria con el artículo anterior, que apela a los cometidos de la ANEP en lo que respecta a la Formación en Educación, con el artículo 171 se crea en la órbita del MEC un “Programa Nacional de Fortalecimiento de la Formación en Educación” afectando nuevamente la autonomía de la ANEP.

Otro ataque a la autonomía de ANEP la creación de “un procedimiento voluntario de reconocimiento del nivel universitario de carreras de formación docente impartidas por instituciones públicas no universitarias”, este funcionará en el MEC, según lo establecido por el artículo 198 del PLUC. Entendemos que esta propuesta implicará un sistema por el que instituciones públicas de formación en educación compitan por la obtención del carácter universitario. Esto puede propiciar un sistema de estratificación y fragmentación de la formación en educación pública.

Por otro lado, se pone en cuestión los fines de la formación en educación. La Comisión Directiva del Instituto de Educación de la FHUCE señala que mientras la LGE “establece la posibilidad de generar nuevas propuestas de formación en función de los nuevos requerimientos sociales”¹⁹, el PLUC se “restringe a la preparación de cuadros técnicos para la educación formal desconociendo el conjunto de propuestas educativas que se han desarrollado en las últimas décadas”²⁰.

Con lo propuesto en el artículo 171 del PLUC “Crear un Sistema Nacional de Becas de Formación en Educación que premie la continuidad y calidad de los estudios por parte de estudiantes de todo el país que sigan programas universitarios de formación en educación”, como ya se mencionó, puede generarse un sistema de financiamiento de la educación privada a nivel de formación en educación y eventualmente se elimina la posibilidad de obtener becas en las propuestas de formación en educación públicas. Esta propuesta es preocupante al reconocer los datos aportados por el Instituto de Educación de la FHUCE: “actualmente, las Universidades privadas (…) brindan el 1,03 % de la formación docente”²¹. Es decir, que se está creando un sistema de becas para el cual podría aplicar sólo un 1,03% de los estudiantes. En este sentido el Instituto afirma que el objetivo de este sistema es “el beneficio de las universidades privadas al estilo voucher”²².

Los planteos de los gremios estudiantiles y docentes, la ATD y el Frente Amplio, hicieron posibles dos avances con respecto a la versión inicial del PLUC en Formación en Educación. En primer lugar, se restituyó la denominación CFE, que en la versión de enero se había cambiado a CFD. En segundo lugar, en la versión mayo/junio se logró que dos de los cinco integrantes del Consejo sean elegidos por los docentes y estudiantes (artículo 157).

7) Construcción colectiva de la educación

Como socialistas estamos convencidos que alcanzar nuestro proyecto político tiene como una herramienta fundamental la profundización de la democracia. Esta perspectiva no es ajena a nuestras concepciones en educación. En nuestras definiciones del pasado 49° Congreso PS planteamos que

“En el marco de las instituciones educativas la participación se debe dar a través de la escucha de las voces de la sociedad organizada. Entendemos que es una seña de identidad socialista la presencia en los gremios estudiantiles y en los sindicatos de docentes y de funcionarios de la educación. De ninguna forma creemos que las autoridades de gobierno, pueden regir de forma autosuficiente los destinos de la educación, sean del color político que sean.”²³

En este sentido es que defendemos dos valiosas herramientas creadas por los gobiernos frenteamplistas, como lo son los Congresos Nacionales de Educación y los Consejos de Participación en los centros educativos de CEIP, CES y CETP. El PLUC viene a retacear el espacio que la ley de educación vigente le otorga a los mismos.

En lo que respecta al Congreso de Educación, el artículo 45 de la ley 18437, establece que “Será convocado por la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública como mínimo en el primer año de cada período de gobierno”. Pero el artículo 143 del PLUC propone en su lugar que “Podrá ser convocado por la Comisión Coordinadora de la Educación, como máximo una vez por período de gobierno”.

En lo referente a los Consejos de Participación, mediante el artículo 168 del PLUC se elimina el requisito de que sean convocados al menos tres veces al año. No estableciendo ningún mínimo, lo que puede desencadenar en la supresión de este espacio, sin consecuencias para las autoridades del centro educativo.

En síntesis

Las modificaciones presentadas en la versión del PLUC del mes de abril

Restitución del acápite de “Libertad de cátedra” descartando el de “autonomía técnica”, pero la incorporación de una extensión en el artículo (art. 128 LUC).

Restitución de la prohibición de suscribir acuerdos con Estados u organizaciones que reduzcan a la educación a un servicio lucrativo, pero manteniendo la exclusión de la idea de evitar la mercantilización (art. 129 PLUC).

Restitución de la denominación de Consejo de Formación en Educación, pero la mera mención de que se harán esfuerzos para alcanzar el carácter universitario resignando el proyecto de UNED (art. 170 PLUC).

El hecho de que la elaboración del Compromiso de Política Educativa Nacional y del Plan de Política Educativa Nacional incorporen aportes de los consejeros del CODICEN, pero siga siendo un cometido del MEC (art. 145 PLUC).

Restitución de la obligación de seguir las líneas educativas transversales de la ANEP para la formación policial y militar (art. 182 PLUC).

Fomento de las artes mediante cambios en la conformación del Consejo Nacional de Evaluación y Fomento de Proyectos Artístico-culturales, actuación fiduciaria y creación de institutos para la promoción de las artes y cultura en órbita MEC (arts. 200, 201 y 202 LUC). Estos artículos refieren a la cultura y quedan algo ajenos a el título de la sección que es bastante específico.

No implican un cambio de fondo en el sentido de esta ley y en la mayoría de estos casos relativizan las ideas planteadas en la versión de enero pero no desisten de ellas.

Con respecto a los cambios propuestos en mayo/junio, algunos simplemente corrigen aspectos de

redacción, reiteración y omisiones involuntarias, mientras que otros estos pretenden mostrar apertura a lo planteado por los diversos actores preocupados por las líneas del PLUC. Entre estos últimos destacaremos los siguientes:

Inclusión como elementos importantes en la carrera funcional de docentes y no docentes de ANEP la titulación y antigüedad. Esto en si mismo es positivo. Sin embargo, permanecen como ítem a valorar el “compromiso con el proyecto de centro”, elemento suficiente para que las direcciones cuenten con parámetros de evaluación cuestionables (art. 163 PLUC).

Aclara que la creación de regímenes especiales para los funcionarios de ANEP se llevará adelante en centros diferenciados. Este punto no parece positivo en absoluto, manteniendo una precarización de las condiciones laborales ya descrita (art. 193 PLUC).

Revierte la eliminación del artículo 84 de la Ley 18437, que disponía crear el IUDE. Sin embargo, de propone un artículo sustitutivo en que no se expresa más que una voluntad de tender a la creación de propuestas universitarias. Este cambio resulta totalmente estéril (art. 170 PLUC). Los artículos 171 y 198 siguen fomentando la violación de la autonomía de la ANEP en sus competencias de Formación en Educación y la fragmentación del sistema.

Vuelve a instaurar una coordinación entre las instituciones de Educación Pública (art. 187, 188 y 189 PLUC) y modifica las competencias de la Comisión Coordinadora de la Educación (art. 186 PLUC). Esto es muy positivo.

Vuelve a instaurar la participación docente y estudiantil en CFE (art. 157 PLUC).

La sección de educación del PLUC, sigue representando un avance de lo privado sobre lo público, centraliza la toma de decisión en el MEC lo que avasalla la autonomía de ANEP, renuncia al proyecto de una formación en educación universitaria, de fuerte raigambre en los movimientos sociales de la educación, desconoce los procesos de ampliación de la participación y atenta contra las garantías de los y las trabajadores de la educación. Esto repercute sin dudas en el acceso, permanencia y calidad de la educación.

Todas estas valoraciones nos desafían a estar alertas y en lucha, para no desarticular principios históricos de la educación nacional, no dar por perdidas luchas que han tenido sus resultados y otras que aún están pendientes y defender lo avanzado hacia la configuración de la educación como un verdadero derecho para los y las uruguayos/as.

B) ADOPCIONES

Comparativo

LUC última versión (sin los cambios de CSS)	Normativa vigente: Código de la Niñez y Adolescencia Ley N° 17.823
Artículo 419. Sustitúyese el artículo 132.6 del Código de la Niñez y la Adolescencia, el que quedará redactado de la siguiente forma: “Artículo 132.6. En los casos en que el Juez disponga la inserción familiar de un niño, niña o adolescente, sea esta la provisoria dentro del marco del proceso de los artículos 132.1 a 132.4 o dentro del proceso de separación definitiva del artículo 133, la selección de la familia la hará el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU). A) El Tribunal sólo podrá apartarse de la selección realizada, por decisión fundada, avalada necesariamente por informe de equipos técnicos del Poder Judicial: Instituto Técnico Forense y equipos técnicos de los Juzgados de Familia con competencia especializada. En ese caso el Juez solicitará al Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) a través de su equipo técnico, una nueva selección en idénticos términos y condiciones a las establecidas para el primer caso. B) El Tribunal podrá prescindir de la selección realizada por el equipo técnico del Departamento de Adopciones del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU), por decisión excepcional y fundada, en aquellas situaciones de hecho en las que, un niño, niña o adolescente, se encuentre plenamente integrado a un núcleo familiar, habiendo generado lazos de tal envergadura que de ser coartados inevitablemente vulnerarían sus derechos, siempre y cuando esta tenencia haya comenzado en forma lícita, priorizándose el interés superior del niño, niña o adolescente en cuestión. En estos casos el Juez podrá a su elección requerir informes sociales y psicológicos de equipos técnicos del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU), y/o del Poder Judicial: Instituto Técnico Forense y/o equipos técnicos de los Juzgados de Familia con competencia especializada. Una vez realizados los mencionados informes y de resultar favorables a la situación aludida a juicio del Tribunal interviniente, la tenencia se encontrará habilitada en los términos previstos por el literal B del artículo 140 de este Código, quedando habilitados los tenedores a promover el proceso de Separación Definitiva y Adopción Plena. El Tribunal gozará de las más amplias facultades de acuerdo al artículo 350 del Código General del Proceso (CGP). Toda forma de selección de familia adoptante que no cumpla con lo dispuesto en este artículo será nula. En caso de existir hermanos en igual condición deberá propenderse a su integración familiar en forma conjunta.”	Artículo 132-6 En los casos en que el Juez disponga la inserción familiar de un niño, niña o adolescente, sea esta la provisoria dentro del marco del proceso de los artículos 132.1 a 132.4 o dentro del proceso de separación definitiva del artículo 133, la selección de la familia la hará el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU). El Tribunal sólo podrá apartarse de la selección realizada, por decisión fundada, avalada necesariamente por informe de equipos técnicos del Poder Judicial: Instituto Técnico Forense y equipos técnicos de los Juzgados de Familia con competencia especializada, y con dictamen del Ministerio Público. En ese caso el Juez solicitará al INAU, a través de su equipo técnico, una nueva selección en idénticos términos y condiciones a las establecidas para el primer caso. El Directorio del INAU tendrá legitimación activa para apelar la sentencia que no contemple la sugerencia de su equipo técnico. Toda forma de selección de familia adoptante que no cumpla con lo dispuesto en el inciso anterior será nula. En caso de existir hermanos en igual condición deberá propenderse a su integración familiar en forma conjunta.
Artículo 420. Sustituyese el artículo 133.2 del Código de la Niñez y la Adolescencia, el que quedará redactado de la siguiente forma: “Artículo 133.2. (Integración familiar de niños, niñas o adolescentes en tenencia o guarda con fines de adopción).- Podrá procederse a la integración familiar de un niño, niña o adolescente con fines de adopción cuando, en el marco del proceso previsto en el artículo 132 de este Código, el Juez competente entendiere que se encuentra acreditada su condición de adoptabilidad, fundándose en que se ha producido la ruptura o grave deterioro de los vínculos afectivos con sus progenitores y otros miembros de la familia de origen que eventualmente hubieran podido encargarse de su cuidado, estar expuesta su salud física, emocional, mental o espiritual o a la vulneración de sus derechos y la posibilidad de lograr el establecimiento de nuevos vínculos afectivos adecuados a su situación, logrando su protección integral. En estos casos se encargará preceptivamente el cumplimiento de la resolución judicial de inserción adoptiva de un niño, niña o adolescente al Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU), a través del equipo técnico de adopciones previsto en el artículo 158 de este Código, quien deberá dar estricto cumplimiento al literal D) de la mencionada disposición. El Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) deberá informar al Tribunal de todas las actuaciones del equipo técnico, detallando el proceso de decisión y los fundamentos de su resolución, así como toda circunstancia superviniente hasta la sentencia definitiva que disponga la adopción (artículo 147). El Tribunal sólo podrá apartarse de la selección realizada por el equipo técnico del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) por motivos especialmente fundados, encomendando a dicho Instituto, a través de su equipo técnico, una nueva selección en idénticos términos y condiciones a las establecidas para el primer caso, así como también de acuerdo a lo establecido en el artículo 132.6 en relación a aquellas situaciones de hecho en las cuales el niño, niña o adolescente, se encuentre plenamente integrado a un núcleo familiar bajo un régimen de tenencia de origen lícito, caso en el que el Juez, basado en los informes solicitados, en el interés superior del niño y su sana crítica podrá prescindir de la selección realizada por el equipo tecnico del Departamento de Adopciones del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU). El Directorio del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) tendrá legitimación activa para apelar la sentencia que no contemple la sugerencia de su equipo técnico. Toda forma de selección de familia adoptante que no cumpla con lo dispuesto anteriormente será nula. Cuando el Tribunal disponga la entrega de niños, niñas o adolescentes con fines de adopción, el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) deberá priorizar los adoptantes que ofrezcan una red familiar de apoyo que favorezca su adecuada integración. En caso de existir hermanos en igual condición, deberá propenderse a su integración familiar en forma conjunta. Si en cumplimiento de lo dispuesto en el literal E) del artículo 158 surgiere que la familia seleccionada no es la adecuada para integrar adoptivamente los niños o niñas que le fueren confiados, el equipo especializado del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) deberá poner en conocimiento estos hechos al Juez competente.”	Artículo 133-2 (Integración familiar de niños, niñas o adolescentes en tenencia o guarda con fines de adopción).- Podrá procederse a la integración familiar de un niño o niña con fines de adopción cuando, en el marco del proceso previsto en el artículo 132 de este Código, el Juez competente entendiere que se encuentra acreditada su condición de adoptabilidad, fundándose en que se ha producido la ruptura o grave deterioro de los vínculos afectivos con sus progenitores y otros miembros de la familia de origen que eventualmente hubieran podido encargarse de su cuidado, estar expuesta su salud física, emocional, mental o espiritual o a la vulneración de sus derechos y la posibilidad de lograr el establecimiento de nuevos vínculos afectivos adecuados a su situación, logrando su protección integral. En estos casos se encargará preceptivamente el cumplimiento de la resolución judicial de inserción adoptiva de un niño, niña o adolescente al Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU), a través del equipo técnico de adopciones previsto en el artículo 158 de este Código, quien deberá dar estricto cumplimiento al literal D) de la mencionada disposición. El INAU deberá informar al Tribunal de todas las actuaciones del equipo técnico, detallando el proceso de decisión y los fundamentos de su resolución, así como toda circunstancia superviniente hasta la sentencia definitiva que disponga la adopción (artículo 147). El Tribunal sólo podrá apartarse de la selección realizada por el equipo técnico del INAU por motivos especialmente fundados, encomendando al INAU, a través de su equipo técnico una nueva selección en idénticos términos y condiciones a las establecidas para el primer caso. El Directorio del INAU tendrá legitimación activa para apelar la sentencia que no contemple la sugerencia de su equipo técnico. Toda forma de selección de familia adoptante que no cumpla con lo dispuesto en el inciso anterior será nula. El INAU sólo podrá disponer la integración familiar de niños, niñas o adolescentes en régimen de tenencia con fines de adopción de conformidad a lo dispuesto en el artículo anterior. Prohíbese la entrega en guarda o en tenencia con fines de adopción mediante escritura pública. Cuando el Tribunal disponga la entrega de niños o niñas con fines de adopción, el INAU deberá priorizar los adoptantes que ofrezcan una red familiar de apoyo que favorezca su adecuada integración. En caso de existir hermanos en igual condición, deberá propenderse a su integración familiar en forma conjunta. Si en cumplimiento de lo dispuesto en el literal E) del artículo 158 surgiere que la familia seleccionada no es la adecuada para integrar adoptivamente los niños o niñas que le fueren confiados, el equipo especializado del INAU deberá poner en conocimiento estos hechos al Juez competente.
Artículo 421. Sustituyese el artículo 142 del Código de la Niñez y la Adolescencia, el que quedará redactado de la siguiente forma: “Artículo 142 (Proceso). A) La adopción deberá ser promovida ante el Juzgado Letrado de Familia del domicilio del adoptante. Se seguirá el procedimiento incidental del Código General del Proceso (artículo 321), notificándose al Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU). Serán partes en este procedimiento quienes fueron actores y demandados en el proceso del artículo 133 de este Código y el niño, niña o adolescente. El traslado de la demanda será notificado en los domicilios constituidos en el juicio de separación definitiva, siempre que la adopción se promueva dentro del año de ejecutoriada la sentencia dictada en aquel, teniéndose por válidos en este proceso la designación de curador o defensor del niño, niña o adolescente y de defensor de los emplazados no comparecientes. A estos últimos se les notificará el traslado de la demanda teniéndose por válidas sus designaciones y representación para este proceso. El Juez diligenciará las pruebas ofrecidas y las que juzgue convenientes interrogando a las partes y al niño o adolescente en su caso. B) Podrán acumularse las pretensiones de Separación Definitiva y Adopción Plena en un mismo proceso, siguiendo en este caso el trámite del proceso extraordinario regulado en el artículo 349 del Código General del Proceso (CGP) En todos los casos el Juez ordenará al Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) la inscripción de las sentencias respectivas de Separación Definitiva y Adopción Plena en el Registro General de Adopciones de acuerdo a lo establecido en el artículo 159 del CNA.”	Artículo 142(Proceso).- La adopción deberá ser promovida ante el Juzgado Letrado de Familia del domicilio del adoptante. Se seguirá el procedimiento incidental del Código General del Proceso (artículo 321), notificándose al Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay. Serán partes en este procedimiento quienes fueron actores y demandados en el proceso del artículo 133 de este Código y el niño, niña o adolescente. El traslado de la demanda será notificado en los domicilios constituidos en el juicio de separación definitiva, siempre que la adopción se promueva dentro del año de ejecutoriada la sentencia dictada en aquel, teniéndose por válidos en este proceso la designación de curador o defensor del niño, niña o adolescente y de defensor de los emplazados no comparecientes. A estos últimos se les notificará el traslado de la demanda teniéndose por válidas sus designaciones y representación para este proceso. El Juez diligenciará las pruebas ofrecidas y las que juzgue convenientes interrogando a las partes y al niño o adolescente en su caso. Previamente al dictado de la sentencia, será oído preceptivamente el Ministerio Público.
Artículo 422. Sustitúyese el artículo 158 del Código de la Niñez y la Adolescencia, el que quedará redactado de la siguiente forma: “Artículo 158 (Cometidos del equipo técnico) – El equipo técnico del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) tendrá como cometidos: A) Asesorar a los interesados en adoptar niño, niña o adolescente y analizar los motivos de su solicitud. B) Evaluar las condiciones de salud, psíquicas, sociales y jurídicas de los solicitantes y las posibilidades de convivencia. C) Llevar un registro de interesados en adoptar, ordenado cronológicamente según fecha de solicitud, en el que conste el informe técnico a que refiere el literal B). Los interesados tendrán derecho a acceder al informe y solicitar su revisión en caso de discrepar con él. La no actuación dentro del plazo previsto de dieciocho meses, generará responsabilidad de los funcionarios omisos en el cumplimiento de los deberes de su cargo. D) Seleccionar de dicho registro respetando el orden de inscripción, en cuanto fuere compatible con el interés superior del niño, niña o adolescente, los posibles padres adoptantes, ante la solicitud formulada por el Juzgado competente, en el caso de un niño, niña o adolescente en condiciones de ser adoptado. El orden sólo podrá ser alterado por las necesidades del niño, niña o adolescente debidamente fundadas en los siguientes casos: 1) si en la lista no existieran interesados en la adopción de niño, niña o adolescente; 2) en caso de niños, niñas o adolescentes con discapacidad; 3) en caso de niños o niñas mayores de 6 años; 4) hermanos; 5) cuando se trate de adopción integradora. E) Orientar y acompañar el proceso de integración familiar, tomando las acciones para garantizar una satisfactoria inserción familiar del niño, niña o adolescente y supervisar el cumplimiento del derecho al conocimiento de su origen e identidad. F) Asesorar al Juez toda vez que le sea requerido. G) Orientar y apoyar a adoptados y adoptadas, adoptantes e integrantes de la familia de origen, en el proceso de conocimiento y acercamiento de las mismas.”	Artículo 158 (Cometidos del equipotécnico).- El equipo técnico del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) tendrá como cometidos: A) Asesorar a los interesados en adoptar niño, niña o adolescente y analizar los motivos de su solicitud. B) Evaluar las condiciones de salud, psíquicas, sociales y jurídicas de los solicitantes y las posibilidades de convivencia. C) Llevar un registro de interesados en adoptar, ordenado cronológicamente según fecha de solicitud, en el que conste el informe técnico a que refiere el literal B). Los interesados tendrán derecho a acceder al informe y solicitar su revición en caso de discrepar con él. D) Seleccionar de dicho registro respetando el orden de inscripción, en cuanto fuere compatible con el interés superior del niño, niña o adolescente, los posibles padres adoptivos, ante la solicitud formulada por el Juzgado competente, en el caso de un niño, niña o adolescente en condiciones de ser adoptado. El orden sólo podrá ser alterado por las necesidades del niño, niña o adolescente debidamente fundadas en los siguientes casos: 1) si en la lista no existieran interesados en la adopción de niño, niña o adolescente; 2) en caso de niños, niñas o adolescentes con capacidades diferentes; 3) hermanos; 4) cuando se trate de adopción integradora. E) Orientar y acompañar el proceso de integración familiar, tomando las acciones para garantizar una satisfactoria inserción familiar del niño, niña o adolescente y supervisar el cumplimiento del derecho al conocimiento de su origen e identidad. F) Asesorar al Juez toda vez que le sea requerido. G) Orientar y apoyar a adoptados y adoptadas, adoptantes e integrantes de la familia de origen, en el proceso de conocimiento y acercamiento de las mismas.

Introducción

Entendemos a los procesos de adopción como una de las varias estrategias existentes y avaladas por la normativa vigente para garantizar el derecho de los niños, niñas y adolescentes (en adelante, NNA) a vivir y desarrollarse plenamente en el seno de una familia.

Estos procesos han sido modificados históricamente a la luz de nuevos paradigmas tanto de derecho como de políticas sociales, así como también para intentar erradicar formas irregulares de inclusión familiar de los y las NNA.

En el año 2004 se promulga el Código de la Niñez y Adolescencia (en adelante CNA), en el marco de una adecuación normativa de nuestra legislación con el objetivo de acompasarse con los tratados internacionales en la materia, ratificados por nuestro país, como la Convención Internacional de los Derechos de los Niños.

Esto implicó un cambio de paradigma, se legisla y gobierna desde una concepción de los y las NNA como sujetos de derechos priorizando el “interés superior” de estos y estas.

Aunque no fue hasta el año 2009 que se incluyen en nuestra normativa cambios sustanciales en materia de adopción, con la promulgación de la ley 18.590.

Con esta se modifican algunos aspectos del CNA, que van en sintonía de valorar las necesidades de los y las NNA y garantizar algunos de los derechos que históricamente habían sido vulnerados en los procesos de adopción. Es así que la nueva ley introduce cambios respecto al fortalecimiento del “debido proceso”, simplificando el mismo pero a la vez cuidando el cumplimiento de las garantías de las partes más afectadas del proceso, los propios NNA y las familias de origen.

En este sentido se garantiza el respeto al derecho a la identidad de los y las NNA y a la manutención del vínculo con la familia de origen, como también el derecho a la intimidad de estas dos partes.

Estos cambios van enmarcados en la introducción de una nueva y única figura de adopción, la “adopción plena”, que garantiza que la decisión de separación definitiva e integración en una nueva familia es determinada únicamente por proceso judicial (prohibiendo una vieja forma de entrega de NNA legitimada por escritura pública).

Además se le otorga al INAU la exclusividad en la selección de las familias adoptantes (eliminando del sistema a la Asociación Civil Movimiento Familiar Cristiano, la cual históricamente había trabajado la temática).

Por otro lado se buscó agilizar el proceso reduciendo los plazos de definición judicial para acortar lo más posible los periodos de institucionalización de los y las NNA.

Análisis y valoración del articulado propuesto

Artículo 419: Sustituye art. 132-6 CNA

El artículo 132-6 del CNA determina la forma de selección de la familia adoptante.

Se plantea que en los casos que el juez disponga la inserción familiar de un/una NNA ya sea provisoria o definitiva, la selección de la familia adoptante le corresponderá al INAU, mediante la actuación de un equipo técnico del Departamento de Adopciones de dicha institución.

A la vez prevé la posibilidad del juez de separarse de la elección del INAU, fundado en informes técnicos por equipos competentes en la materia bajo la órbita del Poder Judicial (Instituto técnico forense, E.T del juzgado de familia), solicitando al INAU que realice una nueva selección, concediéndole la legitimidad activa para apelar dicha sentencia contraria a la sugerencia de su Equipo Técnico.

El sustitutivo propuesto por el PLUC, extiende los casos de excepcionalidad donde el juez puede desestimar la elección técnica del INAU, para aquellos casos donde el/ la NNA, “Se encuentre plenamente integrado a un núcleo familiar,habiendo generado lazos de tal envergadura que de ser coartados inevitablemente vulnerarían sus derechos, siempre y cuando esta tenencia haya comenzado en forma lícita”.

Quitando del artículo además la legitimidad activa al Inau para apelar la sentencia.

Se advierte en la inclusión de este literal algunos problemas:

1) Plantea la posibilidad de que aquellas situaciones de tenencia de hecho de un o una NNA puedan comparecer en un proceso de separación definitiva y adopción plena sin pasar por la órbita de INAU, quien es la Institución rectora en materia de políticas sobre infancia y adolescencia del Estado uruguayo, a la cual se le encarga en el mismo CNA la potestad de “proponer, ejecutar y fiscalizar la política a seguir en materia de adopciones” (art. 158).

En este sentido, el INAU no solo trabaja en la elección de las familias adoptantes y conformación del RUA (Registro Único de Adoptantes), si no que también trabaja en el proceso de inserción del o la NNA y el desarrollo del vínculo familiar entre ambas partes.

Si bien el sustitutivo prevé la solicitud del juez al INAU de un estudio evaluatorio de la parte con pretensiones de adopción, habilita a estas situaciones a saltearse todo el proceso establecido, funcionando como válvula de escape para aquellas situaciones que no quieran pasar por la valoración ni la capacitación del INAU.

2) En la redacción se establece que la tenencia de hecho debe ser lícita, sin establecer claramente los márgenes de esta definición, y complejizando las demostraciones probatorias al respecto.

Artículo 420: Propone sustituir el art. 133-2 del CNA

El artículo 133-2 del CNA regula la Integración familiar de los o las NNA, en tenencia o guarda con fines de adopción.

El artículo plantea la posibilidad de proceder a “la integración familiar del NNA con fines de adopción” cuando el juez, basado en el artículo 132 del CNA, entienda que están acreditadas las condiciones de adoptabilidad del NNA.

Le corresponde al INAU, mediante la actuación de un equipo técnico del departamento de adopciones, el cumplimiento de la resolución judicial.

El sustitutivo del PLUC, plantea nuevamente una extensión de la potestad del juez de apartarse de la selección de INAU, “por motivos debidamente fundados” para los casos donde el /la NNA “se encuentre plenamente integrado a un núcleo familiar bajo un régimen de tenencia de origen lícito”

Por otro lado, se elimina del artículo original la prohibición de la entrega con fines de adopción mediante escritura pública.

Advertencias

Al igual que en el artículo anterior, se propone una extensión de las potestades del Juez, frente a las de INAU, con los mismos vacíos conceptuales también referente a la indeterminación clara del “origen lícito” de la tenencia.

Por otro lado, algo muy relevante es que se elimina del artículo la prohibición de la “adopción” por escritura pública. Esto impedía la legitimación de todo tipo de situaciones de tenencia irregular.

Esta prohibición garantiza el cumplimiento de varios derechos vulnerados históricamente de los y las NNA, como el derecho a conocer su identidad y conservarla, y a vivir en una familia donde se garantice el amparo real, algo que está garantizado mediante la intervención de INAU.

Artículo 421: Propuesta de sustitutivo al artículo 142 del CNA

El artículo 142 del CNA reglamenta el proceso de separación definitiva y adopción plena y establece las partes involucradas en dicho proceso.

El sustitutivo del PLUC, plantea agregar un nuevo literal al artículo donde se acumulen las pretensiones de los dos procesos judiciales, tanto de separación definitiva como de adopción plena, o sea se plantea una nueva estructura para el proceso judicial.

Advertencias

Este cambio ha sido valorado de forma positiva por algunas organizaciones sociales vinculadas en estos procesos, por ejemplo la Asociación de Padres Adoptantes, consideran que la posibilidad de acumular los procesos judiciales además de acortar el tiempo burocrático permite acortar gastos. Los procesos judiciales implican gastos económicos que los tienen que costear las familias adoptantes.

Artículo 422: Propone sustituir el artículo 158 del CNA

El art. 158 del CNA reglamenta los cometidos de los equipos técnicos de INAU actuantes en los procesos de adopciones.

La propuesta de sustitutivo del PLUC establece un límite de tiempo para la actuación de estos equipos técnicos en 18 meses.

Advertencias

Se considera que esta modificación no incidirá en acortar el proceso de adopción, ya que las problemáticas existentes no pasan por una cuestión del trabajo de los funcionarios en sí. si no por la falta de recursos etc. Obligar a recortar el proceso afectaría no solo el proceso de elección si no la construcción del vínculo entre los NNA y las familias adoptantes. Afectando la garantización de los derechos de todas las partes.

En resumen

Las modificaciones planteadas van en el sentido de quitarle potestades al INAU en la valoración de las familias que pretenden la adopción, así como también vulnerando el proceso de trabajo establecido por la institución para cada adopción.

En contrapartida, amplía las potestades del juez para decidir, por su sola voluntad, en situaciones poco clarificadas conceptualmente en el articulado propuesto.

Esto tiene repercusiones directas en lo que respecta a vulneración de derechos de los y las NNA implicados en procesos de adopción.

Revierte un proceso de cambios introducidos en los últimos años en materia de adopciones que establecen mecanismos de control estatal para la inserción adoptiva de los y las NNA.

Modificaciones post debate y sanción en Cámara de Senadores

Artículo 419 (Se convierte en Art.399): Se aprobó en su redacción original. La bancada FA no lo votó.

Artículo 420 (Se convierte en Art.400): Se aprobó en su redacción original. La bancada FA no lo votó.

Artículo 421 (Se convierte en Art. 401): Se aprobó en su redacción original. La bancada FA sí voto este artículo.

Artículo 422 (Se convierte en Art. 402) Se aprobó con modificación sustitutiva del literal C. Bancada FA acompaño.

PLUC P.Ejecutivo (Art.422 Literal C)

PLUC media sanción CSS (Art. 402 Literal C)

C) Llevar un registro de interesados en adoptar, ordenado cronológicamente según fecha de solicitud, en el que conste el informe técnico a que refiere el literal B). Los interesados tendrán derecho a acceder al informe y solicitar su revisión en caso de discrepar con él. La no actuación dentro del plazo previsto de dieciocho meses, generará responsabilidad de los funcionarios omisos en el cumplimiento de los deberes de su cargo.

C) Llevar un registro de interesados en adoptar, ordenado cronológicamente según fecha de solicitud, en el que conste el informe técnico a que refiere el literal B). Los interesados tendrán derecho a acceder al informe y solicitar su revisión en caso de discrepar con él. La evaluación de los aspirantes para el ingreso a dicho registro no se podrá prolongar más allá de un plazo de 18 (dieciocho) meses contados desde la manifestación de voluntad por escrito de los aspirantes realizada ante el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU). En caso de no ser posible la evaluación de los aspirantes en el mencionado plazo, el Departamento de Adopciones del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) deberá presentar un informe fundado detallando las razones particulares que motivan la demora al Directorio del Instituto del Niño y Adolescente (INAU) quien podrá adoptar las medidas que considere necesarias para el caso

C) Ambiente, ordenamiento territorial y vivienda

1) Creación del Ministerio de Ambiente

La creación del Ministerio de Ambiente puede visibilizarse como una señal importante ya que involucra la jerarquización de políticas ambientales, generando una sensación de preocupación con la situación ambiental del país.

Sin embargo, como se planteó al comienzo en el Proyecto de Ley de Urgente Consideración (PLUC), se proyectaba un Ministerio únicamente de control de actividades productivas y otorgamiento de licencias, que si bien ampliaba la capacidad sancionatoria en relación con el actual Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), no presentaba una visión ecosistémica, ni de desarrollo sostenible y mucho menos de perspectivas a futuro. A raíz de los intercambios con las organizaciones sociales y las visiones desde el Frente Amplio, se logró incluir que al Ministerio le compete “Ejercer la competencia atribuida por la ley a la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA) y a la Dirección Nacional de Agua (DINAGUA), y las competencias en materia ambiental, de desarrollo sostenible, cambio climático, conservación y uso de los recursos naturales…”²⁴ Si bien estas temáticas pasan a estar en la órbita del Ministerio, no queda claro cómo se llevará adelante o si se pierde la institucionalidad en estos puntos. Por tanto, aún pareciera que se centra en un rol controlador solamente, sin estimular eficazmente el desarrollo de buenas prácticas.

El texto ignora los avances realizados, el Plan de Acción de las Cuencas, Programas de Ordenamiento Territorial, gestión de las Áreas Protegidas, por nombrar algunas. No se legisla para consolidar lo hecho o para dar un paso más hacia una política de desarrollo sostenible. Por tanto, tampoco “sitúa los problemas ambientales en un lugar de acción y planificación con metas a mediano y largo plazo, que logre orientar los usos del suelo, tomando medidas proactivas y coordinando con las políticas sectoriales”²⁵

Así planteado, únicamente transfiere las actuales Direcciones de Agua y Medio Ambiente del MVOTMA, junto con los recursos humanos y materiales de la Secretaría Nacional de Agua, Ambiente y Cambio Climático, y por ende fragmentando el rol integrador que estas temáticas necesitan.²⁶

Si bien es verdad que el MVOTMA abarca muchos asuntos y eso puede generar una dificultad en la jerarquización de sus políticas, también es importante mencionar que sus partes se complementan y conforman un sistema de política pública potente, con grandes logros en sus 30 años de existencia, que de cambiarse debería transitar hacia una evolución que fuera evidente. Pero al partirlo, solamente partirlo, se pierde eso y en la propuesta no se gana nada, no se amplían las posibilidades y entonces se limita la actuación ministerial. (En los últimos años el MVOTMA lideró hasta su aprobación del Plan Nacional Ambiental, las Directrices Nacionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, el Plan de Aguas, el Plan quinquenal de Vivienda y la Política Nacional de Cambio Climático, entre otras grandes políticas públicas).²⁷

Esta división en los procesos de toma de decisión y la dispersión de responsabilidades resulta completamente insuficiente e ineficiente a la hora de enfrentar problemáticas importantes. Además, plantea un retroceso en todo lo avanzado, ya que prevalece una visión ya caduca de cómo trabajar estas temáticas, sin visibilizar que la gestión ambiental es necesaria desde un punto de vista transversal, integrador, adaptativo y participativo con la comunidad, y no como una cuestión separada (lo ambiental con lo ambiental).

A estos puntos se le suman también la creación de nuevos cargos, como el de Ministro, Subsecretario y Director General de Medio Ambiente y Agua, que actualmente no existen.

2) El Cambio Climático incluido en el Ministerio, ¿pero con qué relevancia?

En las distintas versiones del PLUC, previo a la presentación de Sustitutivo del Artículo 287, no se hacía referencia al Cambio Climático. Si bien en el Sustitutivo del Artículo correspondiente se menciona esta temática, nuevamente no se sabe el rol institucional que tendrá. Este punto resulta importante, ya que se podría estar dejando de lado los avances que ha hecho nuestro país en esa materia.

Uruguay se ha posicionando a nivel internacional en el desarrollo concreto de acciones de planificación y gestión (nacional y departamental), orientadas a la mitigación y adaptación al Cambio Climático. En este caso sólo se menciona que se trasladarán los recursos sin especificar cómo se implementarán las políticas respectivas. Asimismo, el hecho de no estar presente institucionalmente crearía dificultades en materia de relaciones internacionales, por ejemplo respecto a la Convención Marco de Naciones Unidas (CMNUCC) ratificada el 18 de agosto de 1994 y aprobada por la Ley 16.517 el 22 de julio de 1994; también en el acuerdo de París ratificado por nuestro país el 19 de octubre de 2016 y aprobado por la Ley 19.439 el 17 de octubre de 2016; así como los compromisos asumidos en las diferentes Conferencias de las Partes (COP) de la cual Uruguay es miembro junto a otros 195 países.

El MVOTMA, a través del SNRCC (Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático) creado por departamento en 2009, llevó adelante el rol de liderazgo en la Política Nacional de Cambio Climático. El objetivo de SNRCC es coordinar y planificar las acciones públicas y privadas necesarias para la mitigación y adaptación al Cambio Climático, acciones que tenderían a desaparecer como consecuencia de la pérdida de institucionalidad de la temática. En este entendido, no queda claro dónde quedarían los proyectos de Planes Nacionales de Adaptación en relación a costas, ciudades sostenibles, infraestructura, salud, agro y energía. Todos proyectos que presentan fuerte participación de las Direcciones de Cambio Climático y Ordenamiento Territorial en forma articulada, y que a su vez coordinan con distintas intendencias.

3) El Ordenamiento Territorial en Uruguay aparece peligrosamente ninguneado.

Un punto importante es que la creación de este Ministerio no incluye las áreas de incidencia ambiental del MGAP y no integra el Ordenamiento Territorial (OT), sin entender que lo ambiental está estrechamente relacionado al mismo. “El Ordenamiento Territorial tiene como principal desafío mantener y mejorar la calidad de vida de la población, fomentando la integración social y procurando el buen uso y aprovechamiento de los recursos naturales y culturales.”

“El valor del Ordenamiento Territorial como política pública se traduce en consecuencias concretas que tiene en la vida de las personas: por ejemplo, hoy, mediante los planes locales de ordenamiento territorial, se identifican las zonas inundables y los ecosistemas vulnerables, esto impide los procesos de crecimiento de las ciudades y la autorización de nuevas viviendas, pero también, en el marco de esos planes se realizan las acciones para la transformación de las históricas áreas inundables habitadas, priorizando los realojos de las familias y la refuncionalización de esos lugares, reduciéndose año a año, las personas evacuadas tras los periodos de lluvias.

Por otra parte, la Ley de Directrices Nacionales de OT ha determinado que todos los cursos de agua del país tengan una faja de protección a sus lados. La Ley de Directrices Costeras determinó el acceso público a toda la costa y permite ampliar la faja de defensa de costa según la particularidad de los ecosistemas a proteger, considerando la vulnerabilidad actual y futura en relación a las amenazas climáticas.

Estos son algunos de los resultados de una política de planificación territorial en el país que se ha consolidado y va progresando en su efectividad para resolver los grandes problemas en la ciudad y el territorio.”²

En las últimas décadas, se han venido aprobando varias leyes que han consolidado un sistema jurídico de indiscutible valor conceptual y operativo, que fueron consecuencia de las preocupaciones sociales en temas del territorio, el ambiente y su relación con las personas que en él habitan. Es el caso de la Ley 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de junio del año 2008. El Uruguay le dio estatus legal a una visión nacional acerca de cuáles son los principios rectores y las orientaciones básicas para el desarrollo actual y futuro del territorio: la igualdad en el acceso a los servicios y a un hábitat adecuado, la equidad social y la cohesión territorial, la descentralización, la coordinación, la cooperación y la concertación públicas y a su vez con el sector privado y social, la efectiva participación ciudadana en los procesos de planificación territorial. Quedaron formulados los derechos y deberes territoriales de las personas priorizando el interés general. Esto dio lugar a leyes posteriores como la Ley de inmuebles abandonados. En esas leyes se introdujeron herramientas innovadoras para lograr las transformaciones necesarias: cartera de tierras, derecho de preferencia, prescripción adquisitiva, expropiación por incumplimiento de deberes y participación pública del mayor valor inmobiliario, entre muchas otras.

Como consecuencia de este impulso planificador, en todo este tiempo se han elaborado instrumentos de ordenamiento territorial en todo el país, a diferentes escala -tanto a nivel departamental, local, regional y nacional‐, en territorios gobernados por todos los partidos políticos. Hoy hay más de setenta planes aprobados: Directrices Nacionales, Estrategias Regionales, Directrices Departamentales en 16 de los 19 departamentos, Planes locales en 19 de las 27 ciudades de más de 20 mil habitantes.

4) Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial

El PLUC plantea un re bautismo del “viejo” MVOTMA, el Artículo 296 lo nombra como “Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial”, quedando en este Ministerio la Dirección de Vivienda (DINAVI) y de Ordenamiento Territorial (DINOT) con sus competencias. Cuestión que resulta lógica teniendo en cuenta lo ya dicho del Ministerio de Ambiente.

Sin embargo, este vínculo directo entre la producción de vivienda y el ordenamiento del territorio no se aprovecha en nada; cuando podría representar una intención muy válida de querer apostar a una mejor política de desarrollo urbano, priorizando el acceso a la vivienda, a los servicios y a un hábitat adecuado. Recordemos que en estos años se trabajó mucho este aspecto y se aprobó la política nacional para el suelo urbano (ENASU) y un conjunto de Leyes, como fueron: la Ley de inmuebles abandonados y los cambios al derecho de preferencia para comprar suelo o la prescripción adquisitiva de 5 años.

En la misma línea, no se advierte que se proponga fortalecer el rol de las carteras de inmuebles y ponerlas al servicios de ese desarrollo urbano; por el contrario, en Artículo 439 se dice que los inmuebles que estén vacíos y sin uso tendrán como destino la Dirección Nacional de Integración Social y Urbana y no la Cartera de Inmuebles para Viviendas de Interés Social (CIVIS), que es el área preparada para gestionar el suelo público.

La CIVIS es una herramienta principal de la promoción de la vivienda social para todos los programas: el cooperativismo, las viviendas para pasivos, los programas para venta de vivienda nueva y usada, o para alquiler, los realojos, etc. Al mismo tiempo, la CIVIS necesita coordinar y complementarse con las Carteras de tierras departamentales y, a través de los Planes de Ordenamiento Territorial concretar la consolidación de las ciudades.²⁸

5) Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP)

El Convenio sobre la Diversidad Biológica (CBD), del que Uruguay es parte, establece que un área protegida es “un área geográficamente definida que está designada o regulada y gestionada para lograr específicos objetivos de conservación”.

La Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) la define como “un espacio geográfico claramente definido, reconocido, dedicado y gestionado, mediante medios legales u otros tipos de medios eficaces, para conseguir la conservación a largo plazo de la naturaleza y de sus servicios ecosistémicos y sus valores culturales asociados”.

Al comienzo, “las áreas protegidas eran espacios “cerrados” donde se excluía o limitaba de manera muy estricta la actividad humana. Eran casi exclusivamente tierras estatales donde no se realizaban actividades productivas. Esta concepción fue cambiando hacia otra que las considera espacios vinculados a su entorno y donde se busca armonizar la conservación de valores naturales y culturales con el uso humano, contribuyendo al desarrollo sostenible. Esto ha permitido transitar hacia sistemas en los que las áreas protegidas involucran crecientemente tierras privadas y bajo producción u otros usos humanos.”

En estos últimos 15 años se desarrolló un proceso que implicó generar “acuerdos y gestionar la puesta en marcha de cambios de manera gradual y adaptativa” junto con los actores del territorio, lo que involucró, por ejemplo, mecanismos orientados a apoyar a productores en áreas protegidas. Estos mecanismos buscaron compatibilizar la conservación, generación de ingresos, nuevas fuentes laborales y mejora de las condiciones de vida.²⁹

Resulta importante realizar una visión histórica respecto al proceso vivido en la creación y desarrollo del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP).

En el año 2000 se promulgó la ley N°17.234 de Creación del SNAP, que incorporaba dos posibles mecanismos para la incorporación de padrones privados al Sistema: el propietario del padrón manifiesta su expresa voluntad o el Estado expropia el padrón mediante un procedimiento legalmente definido. Cabe mencionar que entre el año 2000 y 2005 no se incorporó ninguna área al SNAP.

En el año 2005 se aprobó el decreto que reglamenta la ley del SNAP y en ese mismo año se promulgó la ley de Presupuesto, que incorporó cambios en la ley del SNAP, modificando las condiciones de ingreso de padrones privados al Sistema. A partir de estas modificaciones, ha sido posible la incorporación de padrones privados al SNAP, sin que sea un requisito obtener la voluntad expresa del propietario.

A la fecha se han incorporado en total 17 áreas al SNAP, sumando padrones públicos y privados. La declaración y gestión de las áreas se han implementado a través de prolongados procesos participativos, como se mencionaba anteriormente. La consulta y búsqueda de consenso con los propietarios privados involucrados ha ocupado un lugar central dentro del proceso de creación de las áreas protegidas.³⁰

El cambio propuesto en el PLUC en su versión de abril, en el artículo 500(475), implicaba volver al texto de la Ley 17.234 del año 2000 donde se explicita que la incorporación de un área al SNAP requería la voluntad del propietario de la tierra para su ingreso. Este hecho anularía la modificación introducida mediante la Ley 17.930 de 2005, la cual fue promovida para viabilizar la efectiva implementación del SNAP, asunto priorizado por el gobierno del Frente Amplio.

En esas condiciones, la disposición de los propietarios privados a incorporar voluntariamente sus tierras al SNAP es baja, ya que implica algunas restricciones en el uso de sus tierras, así como una posible reducción en el precio de su tierra.

Posteriormente, se presenta el Sustitutivo que menciona que “La aplicación del régimen jurídico del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas, desde la formulación de la propuesta a que refiere el inciso primero de este artículo hasta la ampliación de las ya creadas y gestionadas, se hará en acuerdo con los Gobiernos Departamentales competentes, en cumplimiento de las disposiciones, instrumentos y principios de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible vigentes.”³¹

Si bien ahora se elimina la necesidad del consentimiento del propietario, y por ende se prioriza el interés general sobre el particular resolviendo ese tema jurídico (Ley Nº 17.283)³²; supedita la incorporación de tierras al SNAP a las directrices de ordenamiento territorial vigentes, que si bien es correcto, no resuelve si no hay un acuerdo entre el Ministerio y la Intendencia. En ese caso se seguiría el camino definido por la Ley 18.308 (art 76:b) para solucionar controversias. En conclusión, al hacer vinculante ese acuerdo se agrega una dificultad que lógicamente limitará la actuación del Poder Ejecutivo (Ministerio de Ambiente) para proteger zonas de interés para la conservación.⁵

A partir de ello, también surgen otros planteos. El SNAP debería ser una política de Estado y por tanto no es lógico que un sistema nacional quede supeditado a gobiernos departamentales que son más susceptibles a presiones locales y que varían dependiendo del partido que gobierne. Asimismo, ¿qué ocurre con áreas que se encuentran localizadas en más de un departamento? Aquí pueden aparecer también problemas respecto a la discusión de su ingreso al SNAP.³³

Por otra parte, el artículo 501(476) plantea la expropiación o compra de tierras por el Estado como vía alternativa de ingreso de tierras privadas al SNAP. Este paso, “debería ser el “último recurso”, ya que implicaría costos sociales y económicos muy altos; siendo necesario aumentar en forma muy significativa el presupuesto del SNAP para poder avanzar. Esta alternativa parece muy poco viable en la coyuntura económica y política actual, cuando se está intentado reducir significativamente el costo del Estado.”⁷

En el Sustitutivo del Artículo 501(476) se agrega que “El Poder Ejecutivo promoverá la creación de un Fondo para cada Área Protegida destinado a inversiones en la zona, que se financiará con los recursos que vierta el presupuesto nacional y los presupuestos departamentales respectivos.”³⁴

Este punto también resulta peligroso porque no es lógico crear un fondo por área individual cuando existe un fondo general. Además, no es claro en lo que refiere a cuáles “inversiones” y por último no se sabe quién manejará este fondo.

La aprobación y puesta en marcha de los artículos 500(475) y 501(476) del PLUC tendría un impacto negativo directo sobre el desarrollo futuro del SNAP, que tendrá grandes dificultades para crecer en superficie. Más del 90% de la tierra en Uruguay está en manos de privados, por lo que la expansión del SNAP requiere la inclusión de estas tierras privadas. Este hecho debilitará la principal infraestructura nacional para la conservación de la biodiversidad, que será cada vez menos eficiente para enfrentar las crecientes presiones y amenazas sobre el ambiente. Asimismo, se verá en dificultades el desarrollo local sostenible, dado que las áreas protegidas estimulan el mismo a través del ecoturismo, la producción orgánica, los sellos de origen, etc.⁷

Lo que plantea el PLUC es ineficiente y limitado, representando una amenaza a una trayectoria que permitió un avance significativo en la construcción del SNAP, que apostó a una concepción moderna que busca armonizar conservación y desarrollo.

Eje 3

Economía, empresas públicas, libertad financiera, portabilidad numérica y agro

A) Regla fiscal y normas sobre marcos regulatorios

La propuesta abarca a la Administración Central (Incisos 02 a 15), el Poder Judicial, el TCA, la Corte Electoral, el TCR, ANEP, UDELAR, y BPS. Es decir, todos los organismos que se abastecen del Presupuesto Nacional. No abarca Entes Autónomos y Servicios Descentralizados industriales o comerciales, ni Gobiernos Departamentales. Tampoco considera los déficit para fiscales, con lo cual la regla puede ser burlada y aparecer como cumpliendo la misma.

Actualmente existe una regla basada en el tope anual de emisión de deuda pública, regulado por Ley 17.947, que implica que cualquier aumento en dicho tope debe ser aprobado por el Parlamento. Con este proyecto, al tope de deuda se le agrega un tope anual de gasto público en función de una meta de resultado fiscal estructural definida al comienzo del quinquenio, pero que es definida por el Poder Ejecutivo sin intervención parlamentaria.

Sobre la propuesta, pueden plantearse dos escenarios. En el primero, la regla fiscal no queda incluida en la Ley de Presupuesto Nacional, sino en el Informe Económico Financiero que acompaña el proyecto de Ley, tal como se hace ahora. En ese caso, no habría mayores modificaciones respecto a lo que actualmente existe, la regla no debería ser aprobada por el Parlamento. En el segundo caso, a la regla fiscal se le da rango legal y se determinan claramente mecanismos de ajuste, sanciones por incumplimiento, etc., debiendo en ese caso ser discutida por el Parlamento.

En este segundo caso, desde el punto de vista operativo es probable que la regla restrinja la capacidad de gasto del Estado, o lo que es lo mismo, limite su discrecionalidad, lo cual seguramente comprometerá su capacidad de acción frente a eventos extraordinarios que requieran intervención pública, o impedirá que el Estado aproveche oportunidades de optimizar políticas públicas con expansiones controladas del gasto. Por ende, se priorizan los resultados fiscales al bienestar de la población, algo consistente con la visión neoliberal sobre el rol redistribuidor del Estado. A su vez, al limitar la capacidad de reacción del Estado se le concede terreno al mercado, que será finalmente el encargado de destinar recursos para cumplir con los objetivos de política que no puedan ser alcanzados con el gasto público, siempre y cuando tal inversión sea retribuida con tasas de rentabilidad aceptables.

Un problema adicional a mediano y largo plazo de la aplicación de este esquema es que el Estado deba paulatinamente abandonar políticas públicas; el país tiene un gasto endógeno creciente producto principalmente de la seguridad social, por lo que el crecimiento del mismo implicará que se deban recortar otros gastos para cumplir con la meta.

En síntesis, con la actual definición, la regla fiscal, o no agrega absolutamente nada distinto a lo que ya existe, o adiciona algo que generará problemas en el desarrollo de políticas públicas.

Como aspecto operativo se crea un Comité de Expertos y un Consejo Asesor, que no explica que costo tiene y como se remunera y elige a los mismos.

Finalmente deberíamos preguntarnos si ¿es necesaria una nueva regla fiscal en Uruguay? Una regla fiscal es un medio para intentar obtener sostenibilidad fiscal a largo plazo, pero no es condición necesaria ni suficiente para ello. La experiencia internacional indica que tener una institucionalidad adecuada, dotada de técnicos especializados con visión de mediano y largo plazo, es mucho más importante que crear una regla fiscal, la cual, por otra parte, carece a priori de mecanismos que garanticen su cumplimiento. Y donde la mayoría de los países que tienen reglas fiscales rígidas se deben a que sus ingresos dependen fuertemente de recursos no renovables, que no es el caso de Uruguay.

Mercado del Petróleo y Derivados

Este punto se logró sacar y si bien el debate sobre la desmonopolización es probable que vuelva una vez que la comisión creada eleve su propuesta al parlamento. El análisis que sigue refiere al articulado inicial que planteaba la desmonopolización.

El artículo derogaba el monopolio de la importación, exportación y refinación de petróleo crudo y derivados. Los puntos negativos del mismo son:

La pérdida del monopolio haría que ANCAP deba competir con empresas de mayor tamaño en la industria, quedando expuesta a tácticas predatorias que redundarían en pérdida de mercado y baja rentabilidad, lo cual finalmente “viabilizaría” su cierre. Una vez fuera, quien retenga el control de la provisión de hidrocarburos tendría ventajas para determinar los precios, pasando a conformar un monopolio (u oligopolio) privado.

Se pierde por completo la soberanía energética vinculada a la provisión de hidrocarburos en nuestro país. Recuperarla sería extremadamente difícil, y a costos altísimos.

No es para nada claro que la desmonopolización reduzca el precio de los combustibles. En realidad, es muy probable que no se dé una competencia “en el mercado” (debido a la existencia de subaditividad de costos) sino “por el mercado”, por lo que, como quien lo obtenga espera una rentabilidad mínima por su disputa y esta debería provenir de la cadena de distribución y del usuario, el escenario más probable es que, de ser aprobada, el precio del combustible tienda a aumentar.

Modificación del régimen jurídico de la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA)

Se modifica la naturaleza jurídica de URSEA, que de órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo pasa a Servicio Descentralizado. Casi todo el articulado se dispone a tal efecto. En tal sentido, se plantea la posibilidad de que sea inconstitucional que determine de cualquier manera alguna de las políticas de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados que controla, en especial la fijación de tarifas, como dispone el numeral 3) del literal E) del artículo 236 El literal 4 de este mismo artículo es contradictorio e incoherente teóricamente.

A la actual URSEA, la norma le asigna nuevas competencias, pero no le asigna en principio recursos humanos y materiales para cumplirlas. La reforma tendrá su costo en recursos, los cuales deberán ser obtenidos a costa de terceros. Se plantea una inconsistencia entre los recortes que propone el nuevo gobierno y la asignación de recursos para el fortalecimiento de URSEA.

El numeral 3) del literal E) del artículo 236 establece que URSEA tendrá potestad normativa para regular “la aplicación de tarifas que reflejen los costos de los servicios”. Esto, además de la eventual inconstitucionalidad, plantea el problema de la definición clara del costo de los servicios, de la eventual discusión política que podría surgir sobre el mantenimiento de subsidios cruzados entre tarifas, comunes en toda empresa que provea más de un bien o servicio, y de la discusión política vinculada al rol social de las EEPP. En este sentido, la consecuencia más probable es una discusión pública sobre la conveniencia de mantener las EEPP como las conocemos hoy, abriendo la puerta a eventuales procesos privatizadores.

URSEA no poseerá recursos genuinos, por lo que debería definir su presupuesto de acuerdo al artículo 220 de la Constitución de la República, y no de acuerdo al 221 como está definido en el artículo 263 de la LUC.

Modificación del régimen jurídico de la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (URSEC)

Se modifica la naturaleza jurídica de URSEA, que de órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo pasa a Servicio Descentralizado. Casi todo el articulado se dispone a tal efecto. En tal sentido, se plantea la posibilidad de que sea inconstitucional que determine de cualquier manera alguna de las políticas de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados que controla. A la actual URSEC la norma le asigna nuevas competencias, pero no le asigna en principio recursos humanos y materiales para cumplirlas. La reforma tendrá su costo en recursos, los cuales deberán ser obtenidos a costa de terceros. Se plantea una inconsistencia entre los recortes que propone el nuevo gobierno y la asignación de recursos para el fortalecimiento de URSEC.

El artículo 256 que sustituye el artículo 73 de la ley 17.296, retira en el numeral 1) de su literal D) la palabra “precarias”, habilitando a URSEC a otorgar autorizaciones no revocables para el uso de frecuencias del espectro radioeléctrico. Esta modificación normativa debe analizarse a la luz de las modificaciones planteadas a la Ley de Medios.

URSEC no poseerá recursos genuinos, por lo que debería definir su presupuesto de acuerdo al artículo 220 de la Constitución de la República, y no de acuerdo al 221 como está definido en el artículo 263 de la LUC.

Control de las sociedades anónimas de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados del dominio industrial y comercial del Estado

Se imponen mayores controles y procedimientos en materia de constitución, objeto, gobernanza y buenas prácticas para las sociedades anónimas de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados del dominio industrial y comercial del Estado. No hay mayores comentarios para realizar sobre este capítulo.

El artículo 273 promueve la apertura de una parte minoritaria del capital accionario de las sociedades anónimas con participación estatal.

De la transparencia en la información de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados del dominio industrial y comercial del Estado y sociedades comerciales vinculadas

Se proponen plazos máximos para la presentación de estados contables auditados por parte de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados del dominio industrial y comercial del Estado..

Literal D) del artiículo 286 explicita que cada organismo debe publicar un informe de utilidades y costos, que contenga también un relevamiento de eventuales subsidios cruzados en su operación, lo cual plantea los mismos problemas definidos para la fijación de precios de acuerdo al costo, comentados en el caso de URSEA.

B) Libertad financiera

Las disposiciones establecidas en este capítulo son de las más nocivas de la Sección IV, e incluso de las peores de la Ley de Urgente Consideración en su totalidad. En particular, las modificaciones dispuestas plantean dos cambios fundamentales: un desbalance en la relación trabajador/empleador, a favor del último, y el estímulo a la generalización del efectivo como medio de pago para cualquier tipo de transacción y por cualquier tipo de monto, siendo este el medio de pago más opaco y difícil de rastrear.

El primer cambio se le pretende atribuir igualdad a una relación entre dos posiciones desiguales por naturaleza: quien busca trabajo y quien lo provee. En tal sentido, la LUC brinda todos los incentivos para que el empleador condicione su oferta laboral a que el trabajador acepte la forma de pago de remuneraciones que le resulte más conveniente, algo que en la actualidad está consagrado en la legislación como un derecho del trabajador. Se vulnera lisa y llanamente la posición negociadora de quien busca trabajo, que ahora deberá acatar la forma de pago planteada si quiere obtener el empleo. Sobre este punto, destaca la falta de un mecanismo de resolución en caso de haber diferencias entre trabajador y empleador, algo que claramente beneficia la posición del último.

A su vez, si el trabajador o profesional independiente optara o fuera obligado a optar por la forma de pago en efectivo, que es la que promueve esta modificación normativa, se crea el incentivo para que aumente la subdeclaración salarial o de honorarios, lo cual se vincula directamente con una mayor evasión, mayor informalidad, empeoramiento de las condiciones laborales, empeoramiento del acceso al crédito por parte del trabajador, malversación de partidas por las que el trabajador esté obligado a aportar como porcentaje de su salario (por ejemplo, pensiones alimenticias), menor apropiación de beneficios tributarios otorgados por las Leyes 17.934 y 19.210 (reducción del IVA), desfinanciación del sistema de salud y del sistema previsional, entre otros.

Para el caso de trabajadores dependientes que ya hayan tenido que optar por el cobro en instituciones de intermediación financiera o con instrumentos de dinero electrónico se prevé un cronograma de “incorporación al nuevo sistema”, lo cual generaría incentivos para desandar lo recorrido en materia de subdeclaración salarial, reincorporando eventualmente trabajadores al mundo de la informalidad, el subempleo, la evasión, etc.

Además de todos los elementos mencionados arriba, el estímulo al aumento en el uso de efectivo puede tener un impacto en la seguridad personal, en la medida que la mayor circulación de efectivo en mano de los ciudadanos incrementa la probabilidad de robos en la vía pública.

El artículo 218 determina que, en el caso de proveedores del Estado, es el proveedor quien debe optar por la forma de cobro de sus créditos, lo cual, adicionalmente a todo lo antes comentado, generaría la necesidad de que el Estado deba contar con sumas de efectivo totalmente inconvenientes para cancelar sus deudas con proveedores, con lo que eso implica en términos de seguridad, de operativa, de control, etc.

El artículo 221 promueve que, en el caso de transacciones entre particulares, el medio de pago pueda acordarse entre las partes, con una limitación alta USD 100.000, lo cual atenta gravemente contra los mecanismos de control de lavado de activos en particular, y contra la transparencia en general. Pone en riesgo la reputación de país obtenida en los últimos años en función de una priorización por regresar a una visión del país en la que se prioricen los negocios especulativos de corto plazo fuera del sector real de la economía. Increíblemente, el PLUC no vincula los problemas de la seguridad pública con el narcotráfico, la corrupción y lavado de activos, ya que con la derogación de la inclusión financiera brinda mayores incentivos para que florezcan todas estas actividades.

Los problemas de la inclusión financiera se resuelven con modificaciones no con la vuelta atrás del sistema. No es lo planteado por esta normativa, que propone desandar el camino recorrido en la materia como medio para “liberar a los oprimidos” por la institucionalidad dispuesta por la Ley 19.210. Cuando la libertad se da en forma irrestricta, suele beneficiar a los que siempre disfrutaron de ella, y tiende a condenar a quienes necesitan garantías para ello.

La ley de Inclusión Financiera pretendía fomentar la formalidad en distintos sectores de la economía. Por supuesto que esta ley no fue neutral, hubo ganadores y perdedores, hubo quienes la apoyaron y quienes se opusieron. Entre quienes la apoyaron se encuentra el PIT-CNT (trabajadores formales), la banca privada (que aumentó su cantidad de clientes) y organizaciones anti-lavado de activos. Entre quienes rechazaron se destacan Un Solo Uruguay, la Confederación Empresarial del Uruguay y muy activamente la Cámara Regional de Empresarios y Comerciantes del Este (CRECE). Estas organizaciones lideraron una juntada de firmas en conjunto con la mayoría de los líderes de la oposición (incluyendo a Salle Lorier y Unidad Popular) para impulsar un plebiscito que derogara la ley de inclusión financiera. Estimaban que la ley que ellos llamaban de “bancarización obligatoria” implicaba un aumento de costos y dificultades operativas. En el caso de algunos sectores políticos y ciudadanos consideraban que la ley otorgaba información privilegiada y recursos a los bancos.³⁵

Esta ley también tiene otros perdedores que por razones obvias no se manifestaron públicamente. La ley de inclusión financiera pretendió disminuir la evasión de impuestos y el pago “en negro” a los trabajadores. En este sentido, profesionales y empresarios que solían cobrar y pagar en efectivo para evitar impuestos y no ser controlados por DGI se vieron perjudicados por la nueva normativa. En el caso extremo, esta ley ponía obstáculos al lavado de activos ya que permite al estado, a través de los bancos, hacer un seguimiento de transacciones de alto monto que podrían ser utilizadas para blanquear dineros provenientes de actividades ilegales.

Así como la aplicación de la Ley de Inclusión Financiera generó ganadores y perdedores, la Ley de Urgente Consideración tampoco es inocua. La nueva normativa quitaría los incentivos a la formalidad laboral, representaría un costo mayor para los trabajadores formales beneficiados económicamente por las ventajas impositivas (rebaja del IVA) previstas en la ley, coartaría la libertad del trabajador de elegir por qué medio cobrar su salario y además genera menor transparencia en los vínculos empreas proveedoras-estado. Es fundamental subrayar que esta ley representa un riesgo para la seguridad pública ya que flexibiliza los controles al lavado de activos. En momentos donde el narcotráfico amenaza con su violencia sobre la sociedad, es un riesgo aprobar una normativa que brinda más oportunidades para que, quienes se dedican a esta actividad ilícita, puedan blanquear el dinero que obtienen.

Art	Ley de inclusión financiera	PLUC	Comentario
10	(Pago de nómina).- El pago de las remuneraciones y toda otra partida en dinero que tengan derecho a percibir los trabajadores en relación de dependencia, cualquiera sea su empleador, deberá efectuarse a través de acreditación en cuenta en instituciones de intermediación financiera o en instrumento de dinero electrónico, en instituciones que ofrezcan este servicio, en las condiciones establecidas en la presente ley y en consonancia con las disposiciones complementarias que se dicten para reglamentarla. El sistema de pago que se instituye no implica aceptación de la liquidación por parte del dependiente, ni enerva la obligación del empleador de extender los recibos de haberes, en las condiciones previstas en las normas reglamentarias del artículo 10 de la Ley N° 16.244, de 30 de marzo de 1992. Facúltase al Poder Ejecutivo a establecer un sistema de recibo de haberes y de firma en formato electrónico.	(Pago de nómina). Sin perjuicio de la modalidad de pago en efectivo, el pago de las remuneraciones y de toda otra partida en dinero que tengan derecho a percibir los trabajadores en relación de dependencia, cualquiera sea su empleador, podrá efectuarse a través de acreditación en cuenta en instituciones de intermediación financiera o en instrumento de dinero electrónico, en instituciones que ofrezcan este servicio, en las condiciones establecidas en la presente ley y de conformidad con las disposiciones complementarias que se dicten para reglamentarla. El sistema de pago que se instituye no implica aceptación de la liquidación por parte del dependiente, ni enerva la obligación del empleador de extender los recibos de haberes, en las condiciones previstas en las normas reglamentarias del artículo 10 de la Ley N° 16.244, de 30 de marzo de 1992. Facúltase al Poder Ejecutivo a establecer un sistema de recibo de haberes y de firma en formato electrónico, independiente de la modalidad aplicada para el pago de las remuneraciones y de toda otra partida que tengan derecho a percibir los trabajadores en relación de dependencia.	INFORMALIDAD: Directamente podrían haber derogado el artículo 10 porque la LUC habla de “podrá efectuarse a través de acreditación en cuenta en instituciones de intermediación financiera o en instrumento de dinero electrónico, en instituciones que ofrezcan este servicio…”
11	(Cronograma de incorporación).- El Poder Ejecutivo definirá un cronograma para que los empleadores se adapten a lo señalado en el artículo anterior. El cronograma de incorporación no podrá comenzar antes de treinta días contados a partir de la fecha en que el Banco Central del Uruguay reglamente la actividad de las instituciones emisoras de dinero electrónico y tendrá una duración de hasta seis meses. El Poder Ejecutivo podrá prorrogar dicho plazo por hasta un máximo de seis meses. El trabajador tendrá derecho a elegir libremente la institución de intermediación financiera o la institución emisora de dinero electrónico en la cual cobrar su remuneración y toda otra partida en dinero que tenga derecho a percibir. En caso de que el trabajador no lo indique, el empleador queda facultado a elegir por él, de acuerdo a lo que prevea la reglamentación, pudiendo luego el trabajador elegir libremente otra institución. El trabajador podrá cambiar de institución una vez transcurrido un año de realizada cada elección efectuada por el mismo. La elección deberá realizarse cumpliendo con la forma y los requisitos que establezca la reglamentación.	(Cronograma de incorporación).- El Poder Ejecutivo definirá un cronograma para que los empleadores se adapten a lo señalado en el artículo anterior. El cronograma de incorporación no podrá comenzar antes de treinta días contados a partir de la fecha en que el Banco Central del Uruguay reglamente la actividad de las instituciones emisoras de dinero electrónico y tendrá una duración de hasta seis meses. El Poder Ejecutivo podrá prorrogar dicho plazo por hasta un máximo de seis meses. La modalidad de pago será acordada entre el trabajador y el empleador al momento del inicio de la relación laboral y tendrá vigencia por el término de un año. Si al vencimiento de dicho plazo no se ha acordado una nueva modalidad de pago, el plazo de vigencia para la modalidad aplicada se prorrogará por igual período. En caso que el pago sea acordado mediante acreditación en cuenta en instituciones de intermediación financiera o en instrumento de dinero electrónico en instituciones que ofrezcan este servicio, el trabajador tendrá derecho a elegir libremente la institución de intermediación financiera o la institución emisora de dinero electrónico en la cual cobrar su remuneración y toda otra partida en dinero que tenga derecho a percibir. Si el trabajador no optara por una institución en particular, el empleador queda facultado a elegir por él, siendo aplicable dicha elección hasta tanto el trabajador haga uso de su facultad de elegir la institución, en cuyo caso, la elección realizada tendrá vigencia por el término de un año. Las opciones referidas a modalidad de pago en efectivo o en instituciones de intermediación financiera o emisoras de dinero electrónico a que refieren el presente artículo y el artículo precedente, deberán realizarse cumpliendo con la forma y requisitos que establezca la reglamentación.	DERECHOS DE LOS TRABAJADORES: El cambio es sustancial. Antes el trabajador tenía derecho a elegir por qué institución financiera iba a cobrar. Se daba por hecho que no iba a cobrar en efectivo. Ahora: “La modalidad de pago será acordada entre el trabajador y el empleador al momento del inicio de la relación laboral y tendrá vigencia por el término de un año.”
12	(Pago de honorarios profesionales).- El pago de honorarios pactados en dinero por servicios prestados por profesionales fuera de la relación de dependencia, deberá efectuarse mediante medios de pago electrónicos o a través de acreditación en cuenta en instituciones de intermediación financiera o en instrumento de dinero electrónico, en instituciones que ofrezcan este servicio, en las condiciones establecidas en la presente ley y en consonancia con las disposiciones complementarias que se dicten para reglamentarla. El profesional elegirá libremente el o los medios de pago previstos en el inciso anterior a través de los cuales cobrar sus honorarios profesionales. Lo dispuesto en el presente artículo no será de aplicación al aporte notarial que se pague mediante timbres.	(Pago de honorarios profesionales). El pago de honorarios pactados en dinero por servicios prestados por profesionales fuera de la relación de dependencia, podrá efectuarse, en efectivo, mediante medios de pago electrónico o a través de acreditación en cuenta en instituciones de intermediación financiera o en instrumento de dinero electrónico, en instituciones que ofrezcan este servicio, en las condiciones establecidas en la presente ley y de conformidad con las disposiciones complementarias que se dicten para reglamentarla.	EVASIÓN: Antes los clientes debían pagar los honorarios profesionales por medios electrónicos. Ahora pueden pagar en efectivo.
42	(Proveedores del Estado). A partir del primer día del mes siguiente a los ciento ochenta días a contar desde la vigencia de la presente ley, todos los pagos que deba realizar el Estado a proveedores de bienes o servicios de cualquier naturaleza por obligaciones contraídas con posterioridad a la vigencia de la presente ley, deberán cumplirse a través de acreditación en cuenta en instituciones de intermediación financiera. Lo dispuesto en el inciso precedente no será de aplicación cuando el pago del precio se pacte al contado y su monto sea inferior al 15% (quince porciento) del límite máximo establecido en el literal B) del artículo 33 del Texto Ordenado de la Contabilidad y Administración Financiera del Estado (TOCAF), aprobado por Decreto N° 150/012, de 11 de mayo de 2012.	(Proveedores del Estado). Los pagos que deba realizar el Estado a proveedores de bienes o servicios de cualquier naturaleza por obligaciones contraídas con posterioridad a la vigencia de la presente ley podrán cumplirse, a opción del proveedor, a través de acreditación en cuenta en instituciones de intermediación financiera.	TRANSPARENCIA PÚBLICA: Nuevamente se habilita el pago en efectivo. Los proveedores del estado ya no tienen que hacerlo a través de medios con “trazabilidad”. Esto puede ser generar debilidades en la transparencia de la relación entre estado y empresas.
35	(Restricción al uso del efectivo para ciertos pagos).- A partir del 1° de julio de 2017 el pago de toda operación o negocio jurídico cuyo importe total sea igual o superior al equivalente a 40.000 UI (cuarenta mil unidades indexadas), cualesquiera sean los sujetos contratantes, no podrá realizarse con efectivo. Se entenderá por efectivo el papel moneda y la moneda metálica, nacionales o extranjeros. (*) Facúltase al Poder Ejecutivo a restringir el uso del efectivo, en las condiciones que establezca la reglamentación, en aquellas actividades comerciales en las que el riesgo derivado de la utilización del efectivo justifique la adopción de tal medida, con la finalidad de tutelar la integridad física de las personas que trabajan en dichas actividades, así como de sus usuarios. (*) Facúltase al Poder Ejecutivo a habilitar, a solicitud de parte, a que los establecimientos que enajenen bienes o presten servicios puedan restringir la aceptación del efectivo para el cobro de tales operaciones, a efectos de proteger la integridad física de las personas que trabajan en dichos establecimientos, así como de sus usuarios. La reglamentación establecerá las condiciones generales para resolver la habilitación prevista. (*) El Poder Ejecutivo dará cuenta al Poder Legislativo del ejercicio de las facultades previstas en los dos incisos precedentes (*) La restricción al uso del efectivo prevista en el inciso primero también será de aplicación, en las sociedades comerciales, a los ingresos o egresos dinerarios por aportes de capital, con o sin prima de emisión, aportes irrevocables, adelantos de fondos, reintegros de capital, pago de utilidades, pagos de participaciones sociales por concepto de exclusión, receso, reducción, rescate, amortización de acciones, u otras operaciones similares previstas en la ley de sociedades comerciales, por un importe igual o superior al equivalente a 40.000 UI (cuarenta mil unidades indexadas).	(Restricción al uso del efectivo para ciertos pagos). A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, el pago de toda operación o negocio jurídico cuyo importe total sea igual o superior al equivalente a 1.000.000 de Ul (un millón de unidades reajustables), cualesquiera sean los sujetos contratantes, no podrá realizarse a través de medio de pago en efectivo. Se entiende por medio de pago en efectivo el papel moneda y la moneda metálica, sean nacionales o extranjeros. La restricción al uso del efectivo prevista en el inciso anterior también será de aplicación, en las sociedades comerciales, respecto de los ingresos o egresos de dinero por aportes de capital, con o sin prima de emisión, aportes irrevocables, adelantos de fondos, reintegros de capital, pago de utilidades, pagos de participaciones sociales por concepto de exclusión, receso, reducción, rescate, amortización de acciones, u otras operaciones similares previstas en la ley de sociedades comerciales, por un importe igual o superior al equivalente a US$ 100.000 (cien mil dólares estadounidenses). Las referencias realizadas en los incisos anteriores a valores expresados en dólares estadounidenses se convertirán considerando la cotización al primer día de cada mes.	SEGURIDAD: Antes estaba prohibida toda transacción mayor a 40000 UI (US$ 3.461 al 1 de julio de 2017) en efectivo. Ahora, luego de versiones de LUC sin límites a las transacciones en efectivo, ahora esa prohibición es solo para transacciones mayores a 1.000.000 UI (US$107.933 al 30 de abril de 2020). Según un estudio realizado por CPA Ferrere, esto puede afectar el combate al lavado de activos https://www.elobservador.com.uy/nota/advierten-que-cambios-a-inclusion-financiera-puede-afectar-combate-al-lavado-de-activos–2020421185639# El narcotráfico es un factor fundamental de generación de delito en nuestra sociedad. Esa actividad necesita del lavado de activos para desarrollarse. Este artículo de la LUC puede ser una bomba de tiempo en términos de crimen organizado.

Operaciones financieras

El Proyecto de Ley de Urgente Consideración (PLUC) amplía las restricciones al endeudamiento de empresas jurídicas en las que el estado tenga la mayoría de las acciones. En las leyes anteriores esto no estaba explicitado. Aparentemente apuntan a que el Poder Ejecutivo y la Asamblea General tengan un control de las operaciones financieras y el endeudamiento ya no solo de aquella empresa donde el estado tiene el control sino también sobre aquellas donde el estado tiene la mayoría de las acciones. Esta modificación de la LUC podría tener efectos sobre la celeridad de este tipo de empresas para tomar decisiones. En sectores donde las empresas con mayoría de acciones del estado compiten con otras privadas, ¿podría generar desventajas comerciales?

Ley	Ley anterior	PLUC	Comentario
18834	Las operaciones financieras de los entes autónomos y servicios descentralizados del dominio industrial y comercial del Estado, excluido el financiamiento de proveedores, que impliquen un endeudamiento superior al equivalente en moneda nacional a 85.000.000 UI (ochenta y cinco millones de unidades indexadas), deberán ser autorizadas por el Poder Ejecutivo e informadas a la Asamblea General dentro de los treinta días de aprobado. También se incluirán las operaciones financieras de las personas jurídicas controladas por los mencionados entes. Esta norma no comprende las operaciones financieras realizadas por el Banco Central del Uruguay, el Banco de Seguros del Estado, el Banco Hipotecario del Uruguay y el Banco de la República Oriental del Uruguay. Este artículo entrará en vigencia a partir de la promulgación de la presente ley. (*)	Artículo 228. Modificase el artículo 267 de la ley N° 18.834, de 4 de noviembre de 2011, en la redacción dada por el artículo 337 de la Ley N° 18.996, de 7 de noviembre de 2012 y a lo dispuesto por el artículo 738 de la Ley N° 19.355, de 19 de diciembre de 2015, el que quedará redactado de la siguiente forma: “ARTICULO 267. –Las operaciones financieras de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados del dominio industrial y comercial del Estado, excluido el financiamiento de proveedores, que impliquen un endeudamiento superior al equivalente en moneda nacional a 85.000.000 Ul (ochenta y cinco millones de unidades indexadas), deberán ser autorizadas por el Poder Ejecutivo e informadas a la Asamblea General dentro de los treinta días de aprobado. Asimismo, la mencionada autorización se requerirá para una eventual renovación de la operación financiera. También se incluirán las operaciones financieras que realicen las personas jurídicas en las que el Estado tenga la participación accionaria mayor. Esta norma no comprende las operaciones financieras realizadas por el Banco Central de Uruguay, el Banco de Seguros del Estado, el Banco Hipotecario del Uruguay y el Banco de la República Oriental del Uruguay.”	Elimina “También se incluirán las operaciones financieras de las personas jurídicas controladas por los mencionados entes.” Y lo sustituye por: “También se incluirán las operaciones financieras que realicen las personas jurídicas en las que el Estado tenga la participación accionaria mayor.”
19355	A los efectos de lo establecido por el artículo 267 de la Ley N° 18.834, de 4 de noviembre de 2011, en la redacción dada por el artículo 337 de la Ley N° 18.996, de 7 de noviembre de 2012, se entienden comprendidas también las operaciones financieras que realicen las personas jurídicas o empresas subsidiarias, controladas, vinculadas o asociadas o que formen parte del grupo económico de los mencionados Entes Autónomos o Servicios Descentralizados del dominio industrial y comercial del Estado. Sin perjuicio de lo estipulado en la referida norma, y cuando los pasivos financieros de la empresa superen más de la mitad de su patrimonio, toda operación financiera adicional deberá requerir la autorización del Poder Ejecutivo con independencia de su monto. Se entiende por operación financiera de endeudamiento aquella mediante la cual un ente autónomo o servicio descentralizado del dominio industrial y comercial del Estado, o cualquiera de las empresas integrantes de su grupo económico, adquiera la calidad de sujeto pasivo, deudor, co-deudor, garante, o responda con todo o parte de su patrimonio a una obligación directa o indirectamente asumidas. Se encuentran incluidas dentro de este concepto aquellas obligaciones financieras contraídas cuya efectiva exigibilidad esté sujeta a eventos futuros inciertos, ajenos al control propio del Estado. No se considera operación financiera el financiamiento otorgado por proveedores. La solicitud de autorización al Poder Ejecutivo deberá incluir el detalle de los términos y condiciones de la respectiva operación y deberá ser acompañada de toda la información y documentación que permita conocer cabalmente la situación económico-financiera de la empresa. El Poder Ejecutivo reglamentará en un plazo de ciento ochenta días los procedimientos necesarios, a los efectos del otorgamiento de la autorización pertinente.	Artículo 229. Modifícase el artículo 738 de la Ley N° 19.355, de 19 de diciembre de 2015, el que quedará redactado de la siguiente forma: “ARTÍCULO 738: A los efectos de lo establecido en el artículo 267 de la Ley N° 18.834, de 4 de noviembre de 2011, en la redacción dada por el artículo 337 de la Ley N° 18.996 de 7 de noviembre de 2012, se entienden comprendidas también las operaciones financieras que realicen las personas jurídicas en las que el Estado tenga la participación accionaria mayor. Sin perjuicio de lo estipulado en la referida norma, y cuando los pasivos financieros de la empresa superen más de la mitad de su patrimonio, toda operación financiera adicional deberá requerir la autorización del Poder Ejecutivo con independencia de su monto. Se entiende por operación financiera de endeudamiento aquella mediante la cual un ente autónomo o servicio descentralizado del dominio industrial y comercial del Estado, o cualquiera de las empresas integrantes de su grupo económico, adquiera la calidad de sujeto pasivo, deudor, codeudor, garante, o responda con todo o parte de su patrimonio a una obligación directa o indirectamente asumidas. Se encuentran incluidas dentro de este concepto aquellas obligaciones financieras contraídas cuya efectiva exigibilidad esté sujeta a eventos futuros inciertos, ajenos al control propio del Estado. No se considera operación financiera el financiamiento otorgado por proveedores. La solicitud de autorización al Poder Ejecutivo deberá incluir el detalle de los términos y condiciones de la respectiva operación y deberá ser acompañada de toda la información y documentación que permita conocer cabalmente la situación económica-financiera de la empresa. El Poder Ejecutivo reglamentará en un plazo de ciento ochenta días los procedimientos necesarios, a los efectos del otorgamiento de la autorización pertinente.”	Elimina “se entienden comprendidas también las operaciones financieras que realicen las personas jurídicas o empresas subsidiarias, controladas, vinculadas o asociadas o que formen parte del grupo económico de los mencionados Entes Autónomos o Servicios Descentralizados del dominio industrial y comercial del Estado.” Y lo sustituye por: “se entienden comprendidas también las operaciones financieras que realicen las personas jurídicas en las que el Estado tenga la participación accionaria mayor.”

C) Portabilidad numérica

La portabilidad numérica es presentada como un derecho del usuario que con esta modificación pasaría a ser dueño de su número, de esta manera tendrían menos incentivos para permanecer con la misma empresa.

También se la presenta como una herramienta para promover la competencia.

Es importante no ver a este punto individualmente, sino que se vincula con los artículos 268 y 269 referentes a la URSEC que, aunque fueron quitados de la ley de urgente consideración están incluidos en la ley de medios y afectan directamente a ANTEL que ha hecho las mayores inversiones para desarrollar la infraestructura en telecomunicaciones y con estas modificaciones la infraestructura pasaría a tener un uso compartido.

Estos cambios dejan claramente como perdedor a ANTEL que se ve debilitada porque no solo comparte su infraestructura, sino que también tiene mayor riesgo de perder usuarios ya que podrían, sin perder el número, cambiar a las otras empresas.

D) Sector agropecuario

Las propuestas contenidas en esta sección no aportan nada significativo al desarrollo agrario equilibrado y varias de ellas atienden demandas de actores sin un balance general como el requerido en las acciones del estado

Del Instituto Nacional de Colonización

Artículo 353. Establece la posibilidad de que determinados colonos queden liberados de compromisos y facilita las ventas comerciales de sus predios.

La propuesta presentada por los senadores oficialistas establece causales más exigentes que las contenidas en el proyecto del PE para permitir a los colonos que habían adquirido ciertos derechos sobre la tierra a no cumplir plenamente con las disposiciones generales que tienen los colonos, incluso su radicación en el predio, con lo cual reduce el número de fracciones que podrían beneficiarse de esta disposición.

De todos modos estos artículos vulneran los principios que han orientado la normativa en la materia y la política de colonización del FA y apoyada por el PS, basados en el desarrollo de colonias con colonos afincados en ellas por lo cual nos oponemos al mismo aún luego de las modificaciones propuestas en la Comisión del Senado por la bancada oficialista.

La Comisión del Senado aprobó este artículo 353 con modificaciones con el voto contrario del FA.

Fortalecimiento del Instituto Nacional de Carnes

En general se comparten las propuestas contenidas en este capítulo, aunque es conveniente comentar o establecer salvedades en algunos casos.

Artículo 354.

Es conveniente que el artículo deje claramente establecido que el Instituto actuará dentro la política del gobierno, comenzando así. En el marco de la política del PE en la materia…, el organismo…

Artículo 355

A 6 El protocolo de las acciones de inspección y demás se acordará con el Congreso de Intendentes.

A 10. Se elimina la posibilidad de intervención directa del INAC en el caso en que el abastecimiento interno de carne y productos cárnicos no esté asegurado. Esa posibilidad, si bien remota, debería quedar abierta.

D1. Asesoramiento previo y preceptivo del INAC en todo el ámbito de su competencia.

El INAC es un organismo de asesoramiento del PE, algo que está previsto en el proyecto bajo consideración y es conveniente que se ratifique. Sin embargo que ese asesoramiento sea previo y preceptivo no es posible debido al amplio ámbito de acciones que deberían consultarse con un organismo con una dirección amplia y representaciones públicas y privadas diversas que exigen tiempo en los procesos de decisiones.

Mesas consultivas.

Proponiendo se incluya expresamente a una representación de los trabajadores en lo pertinente.

El INAC debería tener como cometido la certificación de la calidad de las exportaciones, algo que no estaba en el proyecto de LUC del PE ni en la propuesta que hizo la mayoría a la Comisión del Serado. Finalmente en el senado se tomó en cuenta esta propuesta.

De la titularidad sobre inmuebles rurales y explotaciones agropecuarias

La propuesta del PE es inconveniente ya que aumentaba el riesgo de evasión fiscal y de operaciones ilegales con tierras o negocios vinculados con ella. Somos firmemente contrarios a esta iniciativa del gobierno que está alineada con una orientación general de desregular los negocios también manifiesta en otros capítulos.

Queda entonces vigente la normativa actual, aprobada durante el gobierno del FA, que establece que determinadas sociedades que quieran tener propiedad de tierras o de negocios vinculados con ella deban ser autorizadas por el PE.

Por unanimidad la Comisión del Senado no aprobó los artículos 368 y 369 con los que se intentaba facilitar la actividad de determinadas sociedades en operaciones con tierra y negocios vinculados con ellas.

Modificaciones al Código Rural

La aplicación del artículo 369 que facilita la comercialización de terneros de explotaciones lecheras, no debería interferir con la identificación individual obligatoria de forma que pudiera tener consecuencias negativas en las exportaciones.

Creación del Instituto Nacional de la Granja

La propuesta del PE creaba el Instituto pero sin elementos que pudieran justificar las ventajas respecto a la actual institucionales, en particular, no definía que organizaciones privadas iban a participar en el mismo ni precisaba sus cometidos, financiamiento y operativa.

El artículo 370 deroga la norma que creó la Junta de la Granja por lo que ésta no funcionaría hasta la aprobación de una nueva ley que la sustituya y por lo tanto eliminando un organismo fundamental para el diálogo entre el sector público y privado sin haber creado otro.

El artículo 370 también crea el Instituto Nacional de la Granja y el 371 comete al PE a remitir en un plazo de 120 días y luego de un proceso de consulta a organizaciones representativas, un proyecto de ley que establezca los cometidos, alcance, integración, financiamiento y normas de actuación.

La propuesta, además de no ser urgente, no permite conocer las ventajas de la creación del Instituto ni sus características básica.

La Comisión del Senado aprobó sustitutivos de los artículos 370 y 371 y eliminó por unanimidad el resto de la propuesta del PE lo que abre el procesamiento normal de la iniciativa el que permita superar las carencias del proyecto del PE.

Creación del Instituto Nacional de Bienestar Animal

La creación del INBA puede ser un paso positivo en la atención de un tema en el que los gobiernos del FA hicieron un avance importante. Debe advertirse que para que esos pasos se verifiquen es necesario dotar al Instituto de recursos adicionales a los actuales y reforzar el concepto de tenencia responsable.

En cuanto al tratamiento de los artículos, se han hecho comentarios observaciones en otro documento más detallado.

En la Comisión del Senado se aprobaron por unanimidad los artículos de este capítulo varios de ellos con modificaciones al texto enviado por el PE.

En este punto vale aclarar que desde organizaciones sociales comprometidas con el tema se ha cuestionado la subordinación de la temática de bienestar animal a la de agro, ya que la excede ampliamente y no debe estar subordinada a la cuestión productiva. A los efectos de este breve comentario incluimos el tema en este capítulo porque así está ordenado en el PLUC.

Eje 4

Eficiencia del Estado, relaciones laborales, seguridad social, modificaciones al Código Civil y libre circulación

A) Reforma del Estado³⁶

Creación de la Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas

Artículos³⁷ del 298 al 305³⁸

Lo primero que debemos decir en este punto es que ya existen áreas en el Estado que se ocupan de la evaluación y el monitoreo de las políticas públicas. Además de la Unidad de Asesoramiento y Monitoreo de Políticas creada en el año 2005, existe actualmente una Dirección dentro de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) que se encarga de evaluar la gestión presupuestal de las políticas en diversas áreas de la administración(AGEV). En el área específica de las políticas sociales existe una Dirección de Evaluación y Monitoreo en el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES). Existe también el Instituto de Evaluación Educativa (INEED) que evalúa a las políticas educativas y el Departamento de Evaluación del Personal de la Salud (DEMPESA). Es importante conocer fehacientemente cuál será el destino de estas microagencias de evaluación y monitoreo, una vez creada la agencia macro.

En su comparecencia ante la Comisión Especial de la Cámara de Senadores³⁹ el nuevo Director de la ONSC Conrado Ramos dijo que buscará que esta agencia también coordine y rinda cuentas al Parlamento, más allá de la coordinación dentro de la Administración Central. Explicó que existirán indicadores intermedios⁴⁰ y se trabajará dándole prioridad a los énfasis que establezca el Presidente y su Consejo de Ministros. Buscarán también atender a las situaciones coyunturales, las redes, la participación y evaluación ciudadana.

El PLUC en definitiva los que hace es crear una unidad ejecutora dentro del inciso Presidencia de la República que sustituye a la Unidad de Asesoramiento y Monitoreo de Políticas mencionada más arriba, así como reformular sus cometidos. No queda clara si la evaluación se realizará sobre los procedimientos, los resultados o ambos. Tampoco queda claro si las evaluaciones son posteriores, anteriores (del diseño) o en simultáneo.

Una novedad sería que el PLUC involucra a través del artículo 301 las dos oficinas especializadas del centro presidencial, la Oficina de Servicio Civil (ONSC) y la OPP, mediante solicitud del Director de una de ellas y en los temas específicos que hacen a la expertis de las mencionadas unidades ejecutoras.

Finalmente cabe señalar que se reasignan créditos presupuestales, lo que entendemos es materia de la Ley de Presupuesto y no de una ley ordinaria o de urgente consideración como está planteado aquí. Por otra parte en el articulado es difusa la aplicación de la Constitución de la República en cuanto a que esta agencia interviene de algún modo en la gestión de los entes autónomos y servicios descentralizados. Se exceptúan si a los gobiernos departamentales donde la autonomía es más clara.

Contratación Administrativa

Artículos del 306 al 319⁴¹

La inclusión de este capítulo, que apunta introducir modificaciones en las normas que regulan la contratación por parte del Estado⁴², sigue la misma tónica de todo el proyecto de ley, no se aprecia en esto ninguna cuestión que amerite el tratamiento de urgente consideración. Paralelamente la mayoría de las normas que se pretenden modificar tiene origen en una ley presupuestal y constituyen materia presupuestal por lo que es evidente la inconstitucionalidad de las mismas.

Se propone una modificación en los montos de compra directa, de llamado a precio y de las licitaciones, estas modificaciones por ejemplo a la baja en materia de compra directa si bien a primera vista puede parecer una buena medida tendiente a lograr una mayor cristalinidad en el procedimiento administrativo, vinculándola a las otras modificaciones que se pretenden, vemos que responden a la política de corte empresarial que pretende imponer el gobierno.

En efecto al bajar la posibilidad de compra directa, se perjudican fundamentalmente las pequeñas empresas familiares y los emprendimientos colectivos como son las cooperativas ya que por encima de los $ 200.000 pesos ( nuevo límite para la compra directa que se fija) obliga a estas pequeñas empresas y a las cooperativas, a ingresar a concurso de precios o a las licitaciones, poniéndolas en competencia directa con grandes empresas o consorcios, que evidentemente tiene una capacidad superior al momento de la competencia, por lo que por vía indirecta se desplaza a aquellas que por su porte seguramente constituyen la parte más débil en ese nuevo escenario.

Paralelamente se introducen modificaciones en las excepciones a los límites fijados, que van en el mismo sentido de lo antes manifestado, ya que se suprimen de las excepciones justamente las compras que el Estado podía realizar a las cooperativas sociales por ejemplo y a los emprendimientos apoyados y generados desde las políticas del MIDES.

Se introduce el concepto de convenio con los gobiernos departamentales, para la asignación de recursos destinados a las políticas sociales del estado para que sean los gobiernos departamentales los que asignes y dispongan en la contratación o compra a empresas en cada departamento, esta experiencia que también a primera vista aparece como una medida que propicia el concepto de descentralización, a la luz de las experiencias emanadas de las políticas de algunos gobiernos departamentales, pueden ser aprovechadas por políticas clientelares.

Otro aspecto de inconstitucionalidad y que afecta directamente a las unidades involucradas son las normas que involucran a los entes autónomos y servicios descentralizados, que aparecen como intentos de control desde el gobierno central y de manejo de las políticas de cada uno de ellos, curiosamente en este elenco no se incluyen a los gobiernos departamentales. Estas normas que se pretenden introducir apuntan aspectos de la contratación y de la redistribución de recursos, así como a la regulación de las políticas comerciales de los entes y de los servicios descentralizados, también afectan a las personas jurídicas de derecho privado con capital estatal.

Se entiende como una injerencia del Ejecutivo en dichas instituciones que implicarían un abuso de poder y a la incluir a su vez normas que solamente tendrían tratamiento a través de leyes de presupuesto o de rendición de cuentas, hay también una clara violación del principio de separación de poderes.

En la norma además se faculta al Poder Ejecutivo a modificar, suprimir, organizar, agrupar, unidades ejecutoras de la administración central, lo cual afecta normas de carácter presupuestal y a la vez se faculta al Poder Ejecutivo desplazando al Poder Legislativo de esta facultad.

Aparece como novedosa la obligación de que los entes autónomos y servicios descentralizados deban anualmente publica una planificación de las compras que van a realizar en el periodo del año explicitando lo que van a comprar y en qué momento van a efectuar la compra o el llamado. Esto si bien aparece como una política de ordenamiento administrativo, la publicación de estos planes, se entiende por lo menos referido a algunos insumos, productos o servicios, puede no ser conveniente para el Estado por cuanto las empresas que se encuentran en el mercado puede prepararse para el momento y eventualmente operar en contra de los intereses generales (ejemplo consorcios, monopolios, acuerdos entre empresas, etc.).

Se sugiere los montos sean expresados en UI de modo tal que no se deteriore con la inflación ese umbral. Por otro lado que se amplíe la norma para abarcar también a las personas públicas no estatales⁴³.Finalmente creemos se deben modificar los artículos para que la universidad pública a través de sus fundaciones puede también contratar con el Estado. Los topes en las adquisiciones para la UdelaR o ANTEL u otros entes en régimen de competencia pueden llegar a ser cuestionables dada entre otras cosas la dinámica del mercado y el cambio tecnológico que deben afrontar.El oficialismo tomó en cuenta estas consideraciones y realizó cambios en el proyecto de ley que finalmente entró a la Cámara de Diputados.

Creación de la Agencia Reguladora de Compras Estatales

^{Artículos del 320 al 33144}

Se pretende la creación de esta entidad, la cual dependerá de Presidencia y se relaciona con ésta a través del Prosecretario de la Presidencia, será dirigida por un Director y un Sub Director elegidos como cargos de confianza por el Presidente y tendrá un Consejo Ejecutivo de carácter honorario integrado por el Director o Sub Director y representantes de los organismos públicos que se detallan en el proyecto de ley.

Se suprime la Unidad de Compras Estatales (UCA) que gira hoy en la órbita del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y la Agencia Reguladora de Compras Estatales (ACCE) que hoy depende de Presidencia, pasando todos los recursos materiales y humanos de estas entidades a la nueva que se crea. Dado que los cometidos de estas agencias no son esencialmente los mismos se recomienda la integración de las competencias de ambas agencias en la nueva que se crea.

Esta normas como muchas otras no implican una urgencia pero además son de dudosa constitucionalidad, por cuanto aparecen como ya se dijo anteriormente disposiciones que son de materia presupuestal y que deben de discutirse en ese ámbito y oportunidad, por estar excluidas expresamente del procedimiento de urgencia utilizado.

Como vemos todo no solo las modificaciones que se proponen, no son urgentes, sino que además proponen una clara violación del principio de separación de poderes evidencia un abuso de derecho por parte del Poder Ejecutivo sobre el Legislativo violatorio del principio de congruencia y ejerciendo abuso de poder.

Finalmente la bancada oficialista tomó en cuenta estas consideraciones y reformuló el articulado de este capítulo en la Cámara de Senadores.

Fortalecimiento del Servicio Civil

Artículos del 332 al 337⁴⁵

Se crea la figura del delegado sectorial de la ONSC que desarrollará sus funciones en diferentes organismos del Estado⁴⁶.

A priori esto parece una forma de descentralización y especialización de la ONSC en diferentes áreas de gestión de los recursos humanos según la oficina pública de que se trate. Pero debemos realizar algunas observaciones. Vemos cierta inconstitucionalidad al injerir de algún modo en los organismos previstos en el artículo 220 de nuestra Constitución de la República. Se exceptúan si, como en el caso mencionado más arriba, a los gobiernos departamentales, donde la autonomía es más clara.

Nos preocupa también como serán reclutados estos nuevos cargos, si se tratará de funcionarios de carrera que accederán mediante concurso u otra forma o bien en el otro extremo si se tratará de designaciones puras y duras que devengan en una suerte de comisarios políticos. Finalmente cabe acotar que estos delegados sectoriales existieron una vez aprobada la reforma constitucional de 1967 pero no tuvieron el resultado esperado, razón por la cual se dejó de utilizarlos.

Adecuación organizativa en la Administración Central”

Artículo 342⁴⁷

El artículo 342 faculta al Poder Ejecutivo a aprobar reestructuras organizativas en las unidades ejecutoras de los incisos 02 al 15, que podrán suprimir, transformar y fusionar.

La norma es inconstitucional, dado que las reestructuras deben preverses mediante una ley presupuestal. Hay que recordar que el FA transitó también este camino en algunas circunstancias.

Es un artículo muy similar al art. 7 de la Ley de Presupuesto 19.355 de 2015. Se diferencia en que el actual se refiere a reestructura organizativa y de puestos de trabajo, y el PLUC hace referencia a que las estructuras de puestos de trabajos se adecuarán a las organizativas y que dentro de una ley de presupuesto sí puede reasignarse crédito presupuestal.

Observamos aquí una ausencia de referencia a la ley de Negociación Colectiva en el Sector Público, la ley 18.508 que establece como materia de negociación colectiva a las reestructuras organizativas.

¿Por qué se incorpora este artículo? Nos cuesta discernir cual es la diferencia con el marco normativo vigente. No pueden modificar el presupuesto ni reasignarlo. Se sugiere que este artículo se desglose del PLUC y se trate en la próxima Ley de Presupuesto.

Este artículo finalmente fue retirado por el oficialismo a instancias del FA.

Eficiencia administrativa en el sector portuario

Artículos del 343 al 348⁴⁸

En este capítulo se desmantela casi que por completo la unidad ejecutora de Hidrografía del Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP). Un área sustantiva de esta oficina es suprimida y sus funciones trasladadas a la Administración Nacional de Puertos (ANP).

Es así que la administración de los puertos deportivos (siendo los más importantes los de Punta del Este, Colonia del Sacramento, Buceo y Carmelo) pasaría a ser gestionados por la ANP. Si bien se dice que los funcionarios no perderán derechos, estos no se enumeran taxativamente e incluso hay funcionarios de otras dependencias del MTOP que a menudo realizan los mantenimientos portuarios y perciben por ello los viáticos correspondientes.

Entendemos también como en otros casos, que la reasignación de créditos es materia presupuestal y no de una LUC, incluso debería la Ley de presupuesto crear un subsidio para esta área dado que no incluye a servicios descentralizados y entes autónomos. Por otro lado y en la línea que se sugiere en cuanto a que esta transferencia de funciones es pensando en una eficiencia administrativa del sector en su conjunto, podrían incorporar a la órbita de de la ANP a los puertos en regímenes de zona francas y sus terminales privadas y de esto modo consolidar una sola autoridad portuaria en el país. Esto sin embargo no sucede.

Este diseño del Estado se inscribe en una tradición histórica que tiene el Uruguay de trasladar funciones hacia o/y crear organismos contemplados en el 220 de la Constitución de la República, que escapan al control presidencial y tienen mayor autonomía presupuestal y una estructura no piramidal en donde se integra la oposición política al Directorio o incluso, en algunos casos, se integran las corporaciones más representativas de las sociedad en el área de política pública que corresponda⁴⁹. Es así que sobran los ejemplos en este sentido, un Ministerio de Industria y Energía que contiene en su denominación la palabra energía cuando las políticas energéticas son más que nada gestionadas y dirigidas por entes autónomos⁵⁰ , o bien un Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que contiene en su nombre el término seguridad social y sabido es que de la seguridad social se ocupa históricamente el BPS⁵¹,o bien un Ministerio de Educación y Cultura que poco gestiona y dirige la educación en nuestro país o un Ministerio de Salud Pública (MSP) que ejerce entre otras funciones la rectoría de la salud pública, pero cuya gestión es llevada adelante por ASSE.

Sistema de Participación Público Privada⁵² y Concesiones”

^{Artículos del 349 al 35253}

Se comete al Poder Ejecutivo, el desarrollo de un “Plan Estratégico de Fortalecimiento de Infraestructura”, a fin de mejorar el marco institucional del sistema de concesiones y contratos de participación público privada.

Se busca centralizar las decisiones, acortar plazos y “adecuar reparto de riesgos”. De la mano con la opinión del Ministro de MTOP que la ley de PPP es demasiado garantista⁵⁴.

Por otra parte ya existe la Unidad de Proyectos de Participación Público-Privada dependiente del MEF, creada a través de la Ley No. 18.786 de 19 de julio de 2011, que incluye como funciones todos los objetivos de este “Plan Estratégico de Fortalecimiento de Infraestructura”.

Debemos recordar que solo podrán celebrarse contratos de Participación Público-Privada cuando previamente se resuelva que otras modalidades alternativas de contratación no permiten la mejor forma de satisfacción de las finalidades públicas. Respecto a las concesiones habría que modificar normas contenidas en el TOCAF.

En lo inmediato estos artículos no modifican nada. De todas maneras, no es necesario crear este “Plan Estratégico de Fortalecimiento de Infraestructura”, tal vez revisar y modificar el funcionamiento y/o cometido de la Unidad de PPP ya existente.

Creemos conveniente también se incluyan al MTSS y la CND en la comisión que diseñará este plan. Creemos que la infraestructura no debe remitirse únicamente a la infraestructura vial y no entendemos porque la Agencia de Evaluación y Monitoreo se encargará del diseño de un cronograma del mencionado plan estratégico.

B) Relaciones laborales y Seguridad Social

Normas sobre reclutamiento, selección, traslado y redistribución de funcionarios”

Artículos del 338 al 341⁵⁵

Estos artículos entendemos hacen a la temática de las relaciones laborales en cuanto tratan sobre las designaciones, redistribución, traslados y pautas técnicas sobre los recursos humanos en la Administración Central, servicios descentralizados y entes autónomos.

Con respecto al anteproyecto dado a conocer en el mes de febrero se incorporó como funcionarios a redistribuir los del escalafón C. Se elimina también la restricción de llenado de 1 de cada 3 vacantes. Sin embargo eso se puede hacer por otras vías⁵⁶ (ver decreto 90/20 que versa sobre el llenado de vacantes⁵⁷).

No queda claro si la redistribución o el traslado del funcionario lo puede realizar compulsivamente el jerarca o no. Por otra parte no queda claro cuál será el mecanismo de selección en caso de perfiles similares en esa lista de funcionarios a redistribuir que tendrá en su poder la ONSC. Si el criterio será discrecional o meritocrático.

Creemos que en cualquier caso, para el traslado o redistribución del funcionario, debería contarse con la aceptación por escrita del funcionario más allá de que dicha resolución pueda ser recurrida en los tiempos legales que correspondan como los establecen normas preexistentes. Esto para que el traslado⁵⁸ no se convierta en una mecanismo sancionatorio de alguna naturaleza. En particular para el caso de militantes sindicales. No protege la norma a aquellos delegados o dirigentes sindicales cuyo traslado compulsivo puede tener otras intenciones distintas a la adecuación de su perfil otro cargo en otra oficina pública.

Por otro lado para dar garantías de no perder derechos por parte del trabajador, estos deberían ser enumerados taxativamente. Si bien la norma habla de no lesionar derechos adquiridos, estos no son definidos con precisión⁵⁹.

El artículo 340 de los traslados no sólo puede ser utilizado de forma compulsiva para “sancionar” sino que tiene vicios de inconstitucionalidad en cuanto que afecta a los servicios descentralizados y entes autónomos. Por otro lado desvirtúa el presupuesto nacional aprobado por el parlamento y cabe señalar esta modalidad ya existió en nuestra legislación, dando lugar a prácticas discrecionales⁶⁰.Este artículo fue retirado finalmente en la Cámara de Senadores.

Otro aspecto que entendemos está viciado de inconstitucionalidad es el del artículo 341, en cuanto a que desde el Poder Ejecutivo se le establecen pautas técnicas y justificación de traslados también a los entes autónomos y servicios descentralizados, violando así su autonomía. Las normas relativas a estos últimos organismos, para su aprobación requieren de una mayoría especial de 2/3⁶¹ y no la mayoría simple prevista para el PLUC.

Si bien en la exposición de motivos el Poder Ejecutivo afirma que estas normas se impulsan para cumplir con las nuevas demandas y adecuar los perfiles y la función pública, nosotros entendemos atenta contra el sistema de carrera a través de designaciones. Incluso se prevé en determinados casos las designaciones de no funcionarios públicos.

Finalmente en este primer apartado cabe acotar que los cambios en las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos deben tratarse en el ámbito de negociación colectiva que corresponda. Si bien sabemos existieron conversaciones con la COFE y se recogieron algunos planteos de esta organización, las medidas no sólo afectan a los trabajadores aquí organizados. Por otra parte deberían convocarse los ámbitos formales previstos en la ley.

Seguridad Social- Comisión de Expertos

^{Artículos del 398 al 40362}

En el proyecto se propone la creación de una comisión de expertos, que al parecer sería de expertos en seguridad social de carácter nacional, esto muestra un cambio con respecto al borrador de febrero donde se indicaba la creación de una comisión de expertos en seguridad social pero con aportes internacionales.

Teniendo en cuenta la situación de la seguridad social en el Uruguay y entendiendo la necesidad de ir hacia un sistema nacional integrado de seguridad social, podríamos coincidir en la necesidad de generar un ámbito de estudio análisis y discusión. En ese marco crear una institución con estas características,  podría ser de interés, pero con la participación de las diferentes partes interesadas no solo en la opinión sino en la propia integración de la comisión. Se comparten los objetivos  1) ,2) ,3) ,4) planteados, no así el 5) que evidentemente excluye a las partes interesadas⁶³ de participar en el estudio, análisis y recomendaciones, asignándole un rol secundario  meramente de opinión.

Se estima necesario agregar  nuevos cometidos,  sustituyendo el 5) del proyecto por : el estudio del impacto de las nuevas tecnologías  en los sistemas previsionales y su aporte como nuevo forma   de contribución destinada a la financiación de la seguridad social,  e incorporando un 6) estudiar la viabilidad de la creación de un Sistema Nacional Integrado de Seguridad Social. 

En virtud de lo antes manifestado no hay acuerdo con lo dispuesto en lo que respecta a la integración de la comisión que se crea, se entiende pertinente que la misma sea integrada con miembros   representantes de cada parte interesada de cada organismo previsional existente en el país, de esa forma y a modo de sugerencia, podría  quedar integrada por ejemplo por dos representantes de la Caja Notarial (1 de activos y 1 de pasivos), dos  de la Caja Profesional( 1 de activos y 1 de pasivos), tres de la Caja Bancaria (1 de empresas, 1 de trabajadores y 1 de pasivos),   1 de la Caja Policial, 1 de la  Caja Militar, los seis restantes representantes  del BPS ( 1 de los empresarios, 1 de los trabajadores,  1 de los pasivos y los tres restantes de los directores designados por el Poder Ejecutivo). No habría objeciones en principio a los artículos que hablan del funcionamiento, plazos  y el financiamiento del trabajo de la Comisión.

Estos artículos fueron finalmente modificados en la Cámara de Senadores y se aceptó integrar a representantes de los tres órdenes representados en el BPS.

Seguridad Social- Adecuaciones al sistema que administra el BPS

^{Artículo 40464}

Se pretende, establecer beneficios que amplían los ya incluidos en la ley  19.590, llamada Ley de Cincuentones, que si bien es un beneficio para los comprendidos permitiendo el asesoramiento fuera de los plazos ya prefijados en la ley, se entiende que esto afecta económicamente al Banco de Previsión Social (BPS), fuera de las previsiones ya efectuadas desde la vigencia de la ley.

Hoy en la vigencia de la ley 19.590, la decisión tomada por el trabajador luego de recibido el asesoramiento es de carácter irrevocable y se hace en base a cálculos estimativos, de aprobarse el proyecto, la decisión la tomarán recién al momento de definir jubilarse, esto si bien es un beneficio para el trabajador por que la decisión la va a tomar con los cálculos reales a la vista, atenta contra el sistema de solidaridad intergeneracional y el sistema de reparto que se basa en la lógica de que los activos aporten al sistema para que el sistema pueda financiar el pago de las prestaciones  a los pasivos. De aprobarse, los aportes de los trabajadores mientras no llega el momento de la jubilación, seguirán volcándose   a las AFAPS y estas seguirán  cobrando la comisión durante toda la vida laboral. 

Este artículo fue finalmente retirado del articulado en la Cámara de Senadores a instancias del FA.

Compatibilidad de jubilación y empleo

Artículo 405⁶⁵

En el mismo  sentido que lo anterior, se pretende crear un beneficio para los trabajadores en edad de jubilarse, que si bien no afectaría desde el punto de vista económico financiero al BPS, pues a la vez que está haciendo frente a las prestaciones jubilatorias (cumplido los requisitos legales por los trabajadores para acceder) que tiene que hacer, estaría por otro lado percibiendo aportes provenientes de la actividad remunerada compatible. 

Hoy en día esto ya es así por cuanto los trabajadores que se jubilan por las llamadas cajas antes Direcciones de Pasividades (Civil, Rural, Industria y Comercio), si bien no pueden trabajar en su misma actividad o en una actividad que se encuentre dentro de la misma área previsional, pueden hacerlo y no es incompatible trabajar en otra de las áreas (por ejemplo un pasivo rural puede trabajar en un comercio y viceversa).

La propuesta del proyecto habilita al Poder Ejecutivo a determinar compatibilidad para que un pasivo pueda luego de jubilarse trabajar en la misma actividad, por la cual se jubiló. Esto el Poder Ejecutivo podría definirlo si se cumplen determinados requisitos que están enumerados en el art. 406 del proyecto.

Esta posibilidad podría eventualmente entenderse como provechosa pues permitiría a los pasivos seguir trabajando en lo que antes hacían y a las empresas aprovechar la experticia acumulada,  pero se ve como una debilidad del sistema en cuanto a que estaría restringiendo el ingreso al mercado laboral a las generaciones más jóvenes. Se podría eventualmente aceptar, si se acompaña y se aplican concomitantemente medidas que estimulen el ingreso al mercado laboral de los más jóvenes (por ejemplo con exoneraciones de aportes a los  nuevos ingresos mientras  coexistan ambos trabajadores nuevos y jubilados en la empresa).  

Este artículo fue finalmente retirado del articulado en la Cámara de Senadores a instancias del FA.

Elección de los directores sociales del BPS

^{Artículo 40666}

El proyecto de ley pretende modificar el artículo 14 de la ley 16.241, en la redacción dada por el artículo 10 de la ley 19.786 recientemente aprobada en setiembre del año pasado, estableciendo una serie de requisitos que deben de cumplir las organizaciones de trabajadores, empresarios y jubilados para poder registrar listas para la elección de sus representantes en el BPS.

El texto que se pretende aprobar quita de un plumazo la mayoría de los requisitos establecidos en la ley recientemente aprobada, por ejemplo el proyecto no habla de organizaciones nacionales,  ni de la antigüedad de la personería  jurídica. Solamente pone como requisito organizaciones (no se establece  que tipo ni que alcance) que tengan personería jurídica (puede haberse gestionado recientemente y para la instancia), que representen a los electores del  orden correspondiente y que representen a un número no inferior al 1% de los habilitados para votar en  su orden.

El artículo que se pretende derogar va mucho más allá y garantiza una representatividad acorde a la importancia de la responsabilidad que se asume como director en el BPS, por su parte la redacción del actual artículo vigente está en consonancia con las recomendaciones  de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre el alcance la representatividad de las organizaciones sociales.

La norma vigente fue producto de muchas discusiones e intercambio con los representantes de las organizaciones sociales representadas en el BPS y los legisladores que la aprobaron, modificaron un texto muy similar al que ahora se pretende imponer.

Modificar este artículo, 14  de la ley 16.241 en su actual redacción, es atacar directamente la representatividad de las organizaciones sociales, que durante años han venido participando y posibilita la creación de entidades oportunistas para actuar en  determinada instancia electoral, que luego de pasada y  logrado el objetivo no cumplan con la verdadera razón de ser, de una organización social que represente a su orden.      

Por último cabe destacar, que al igual que todos  los temas que aborda el presente proyecto de ley, ninguno de los artículos que se han analizado entran dentro de la consideración de urgencia e inclusive algunos de ellos (como la creación de la comisión de expertos)  podrían ser materia de decreto del Poder Ejecutivo y no necesariamente de una ley.

C) Libertad sindical y de protesta:

Restricción al derecho de huelga y normas antipiquetes

Libertad de trabajo y derecho a la dirección de la empresa

^{Artículo 39767}

Creemos que con este artículo se restringe el derecho de huelga en dos sentidos. Por un lado otorgando discrecionalidad en cuanto a calificar de pacífica o no a las manifestaciones que puedan ocurrir en el ejercicio del derecho de huelga y por otro al restringirlo en cuanto a que se prohíben las ocupaciones, reglamentando al derecho de huelga..

La Constitución de la República reconoce en un sentido amplio un derecho preexistente y en ninguna norma se establece ni parece lógica la condición de abandono del lugar de trabajo para su ejercicio pleno. En todo caso la ocupación del lugar de trabajo por parte de los trabajadores de no ser derecho de huelga propiamente dicho es una extensión de este, que se practica en el mundo prácticamente desde el surgimiento del capitalismo industrial. Los límites del derecho a la huelga están limitados por otros derechos consagrados en nuestra legislación y este límite concreto que se pretende establecer entendemos coarta la libertad sindical.

Por otra parte se contradice al artículo 57 de la Constitución en cuanto que se reglamenta el derecho de huelga, posibilidad prevista sólo para asegurar su eficacia. Cosa que no sucedería en este caso en donde la eficacia se ve comprometida por la restricción a poder realizar ocupaciones del lugar de trabajo.

No se prevé tampoco la mediación del MTSS, lo que hace pensar que directamente en caso de una ocupación, intervendría directamente el Ministerio del Interior.

Finalmente debemos decir que se violenta la negociación colectiva en cuanto afecta las libertades sindicales y existe en nuestra legislación y se ha institucionalizado dirimir estas cuestiones en los ámbitos de negociación colectiva diseñados para este fin. En analogía al Consejo Superior del Sector Público, el más alto de los ámbitos de negociación colectiva del sector, existe para el sector privado el Consejo Superior Tripartito, donde entendemos deberían discutirse estas cuestiones⁶⁸.

De la protección a la libre circulación

Artículos del 491 al 493

En estos artículos se establecen normas para declarar ilegítimos y reprimir los piquetes (incluso al piquete de huelga). Despierta la curiosidad conocer cuál es la inspiración para la promoción de este capítulo⁶⁹, dado que no es común este tipo de manifestaciones en nuestro país, ni tampoco porque se menciona que deberán actuar ante “hechos de apariencia delictiva”. Parece evidente que lo que se intenta hacer es prever que ante un ajuste estructural se puedan acallar a las manifestaciones populares y que el espejo que estén utilizando es lo que viene ocurriendo desde el año pasado en países como Chile o Ecuador.

En línea con lo anterior es lógico pensar que los trabajadores se manifiesten en su lugar de trabajo. Qué pasaría entonces con estas normas vigentes si por ejemplo un sindicato del transporte se manifestara en una carretera. En este sentido nos parece de orden que antes de habilitar la intervención directa de las fuerzas policiales debería mediar el MTSS, estableciendo por ejemplo una mesa de diálogo.

Pero sin embargo y siguiendo lo que decíamos al comienzo, esta medida es poco usual en Uruguay y los antecedentes demuestran que han sido utilizadas por sectores excluidos que históricamente han estado poco organizados en nuestro país. Tampoco se ha cortado con esta medida el tránsito de personas y vehículos, sino que lo que se ha hecho es obligar a disminuir la marcha. Por otra parte ya existe legislación para la disolución de este tipo de medidas de protesta que da potestades a las autoridades represivas⁷⁰.

En conclusión creemos que para la disolución de un piquete sea cual sea su naturaleza debería mediar una orden judicial e intervenir en los casos del piquete de huelga el MTSS y no habilitar mediante esta norma el uso directo de la fuerza. Lo anterior en el entendido que, salvo situaciones de delito infraganti, las fuerzas del orden no deberían actuar sin poner en conocimiento al Poder Judicial.

D) Modificaciones al Código Civil

Modificaciones al Código Civil

^{Artículos 482 a 49071}

La exposición de motivos de esta ley carece de justificación sobre las modificaciones planteadas al Código Civil. Las modificaciones que el mismo ha sufrido a lo largo de la historia, han sido precedidas de extensas elaboraciones académicas que justificaron los cambios propuestos. Elaboraciones y discusiones que no pueden darse en un marco de urgente consideración.

En palabras del Dr. Américo Plá Rodríguez en el prólogo del Código Civil, Ley N° 16.603 del 19/10/94: “( )…después de la Constitución,el Código Civil es el texto normativo de mayor importancia en el ordenamiento nacional. Por su magnitud,por la amplitud de su aplicación, por la trascendencia de sus preceptos, por la venerable antigüedad de sus orígenes es el cuerpo jurídico de mayor significación a nivel legal. Pero cabe destacar algo más profundo: el funcionamiento de todo el derecho se basa en la estructura normativa del derecho civil que se refleja en su Código. Tanto por lo que tiene que ver con las personas, y la familia como lo relacionado con el nacimiento de los vínculos jurídicos,como la normativa del patrimonio surgen nociones básicas sin cuyo conocimiento y adecuado cumplimiento no se puede circular por ninguna especialidad jurídica, por alejada o distante que parezca. Si uno ignora una determinada rama del derecho,carece del conocimiento de la misma. Si uno ignora el derecho civil no puede conocer bien ninguna rama del derecho. Y el símbolo de ese papel central que juega el derecho civil,lo constituye sin duda alguna, el Código Civil.”

Las modificaciones planteadas en el PLUC refieren a las donaciones y prescripciones, alcanzando así al Código de Comercio y al Código General del Proceso. Los arts. 484 y 485, modifican el sentido de la protección a los herederos forzosos frente a las donaciones que lesionen las legítimas de estos (derogando el art. 1112 del Código Civil). Las donaciones realizadas que se hayan vendido o cedido a terceros, solo podrán ser objeto de reclamo ante el donatario pero no al tercero poseedor, lesionando así los reclamos que pueden realizar los herederos.

El art. 486 modifica 12 artículos que afectan las prescripciones adquisitivas. Se reduce el plazo para los bienes inmuebles de treinta a veinte años, y la prescripción de inmuebles a 10 años con buena fe y justo título, eliminando la diferenciación entre presentes y ausentes. También se modifica lo que se pierde por prescripciones, los plazos para las acciones reales o personales, se reducen de 30 a 20 y de 20 a 10 años, limitándose a 5 años el derecho de ejecutar una acción personal. Las modificaciones al art. 1561 impedirían que se subsanen las nulidades absolutas ni por ratificación de partes ni por prescripción treintenal. El art.487 modifica el art. 1018 del Código de Comercio, bajando de 20 a 10 años las prescripciones de las acciones provenientes de obligaciones comerciales. En esta misma línea, el art. 488 modifica el art. 349 del Código General del Proceso, incluyendo entre los procesos extraordinarios al de prescripción adquisitiva “de cualquier tipo de bienes”. Por último, el art. 490 establece como se aplican las prescripciones a partir de la aprobación del Código. No se entiende la urgencia de modificar el Código Civil y se sugiere retirarla del PLUC. En esta línea se retiran algunos artículos de esta sección el oficialismo se comprometió a estudiar la reforma del Código Civil en alguna comisión parlamentaria.

Conclusiones

El PLUC se inscribe dentro de una estrategia de restauración liberal y conservadora en nuestro país, luego de 15 años de gobiernos del Frente Amplio, con aciertos y errores, pero signados por transformaciones políticas, económicas y sociales democratizadoras. La orientación restauradora del actual gobierno se refleja en este grosero proyecto de ley urgente, que aborda en simultáneo diversas temáticas en alrededor de 30 áreas de políticas públicas distintas..

La derecha y las clases dominantes que ella expresa, son conscientes de que a los cambios estructurales realizados no se los puede derribar con el mero hecho de acceder nuevamente al gobierno nacional. Es por eso, que ante tan difícil apuesta optan por llevar adelante su programa de gobierno a través de una vía claramente inconstitucional, haciendo un chicle la institución de la ley de urgente consideración prevista en nuestra carta magna.

Para avanzar en su propuesta restauradora será necesario pegar en el núcleo duro de la capacidad de transformación social de la izquierda y apuntar hacia los movimientos sociales. Las relaciones sociales que han evolucionado a favor de la clase trabajadora en los últimos años, serán el objetivo principal de la alianza conservadora, hoy más envalentonada que nunca. Junto al adalid del conservadurismo puro y duro, representante de las corporaciones agroexportadores expresado en el herrerismo, se ubica ahora a su derecha un peculiar socio que expresa explícitamente los intereses de la corporación militar. Es así que intentarán golpear fuertemente a los sindicatos de trabajadores para limitar nuestro poder de respuesta ante el ajuste económico estructural que ya han comenzado a anunciar públicamente⁷².

Como se construye el PLUC abriría todo un nuevo capítulo, pero sólo debemos decir aquí que no es fruto de la improvisación, sino quizás de la acumulación de proyectos de ley frustrados durante la era progresista y de la ingeniería pensada para desandar años de transformaciones sociales, económicas y políticas.

El PLUC prevé una norma para disolver manifestaciones, otra que restringe al derecho de huelga y finalmente otra que ilegitima el piquete como medida de protesta (incluso al piquete de huelga). Es así que se abona el terreno para realizar un ajuste económico y maniatar a la clase trabajadora para que la movilización social no surta su efecto y los planes restauradores tengan menos escollos. Sobre algunas de estas normas se han referido antecedentes vinculados a decretos o acciones durante los gobiernos del Frente Amplio. Al respecto, además de señalar las diferencias, tanto entre las normas vigentes y las propuestas como de contexto para los derechos y conquistas de la clase trabajadora, vale recordar que la posición de nuestro Partido ha sido coherente. Como ejemplo mencionamos nuestra oposición pública al llamado decreto “antipiquetes” en el año 2017 expresada incluso en una declaración de nuestro Comité Central, así como las declaraciones también públicas de nuestros referentes ante algunos episodios relacionados. Una consideración similar cabe respecto de algunas de las críticas que realizamos al capítulo de seguridad al que nos referiremos a continuación.

Cuarta parte prácticamente del articulado total⁷³refieren a la seguridad pública. Esta sección posee una lógica fuertemente punitivista y represiva y va en contra de la evidencia que surge de todas las experiencias comparadas.⁷⁴ El endurecimiento de penas planteado en algunos casos parece muy desigual. Por ejemplo se es más duro con el micro tráfico de drogas, logrando alimentar el círculo vicioso de que con el pequeño traficante en prisión, el hogar, probablemente con jefatura femenina, trafique para subsistir, mientras el delincuente⁷⁵ se perfecciona en la cárcel para cometer el día de mañana además de este otros delitos. Por otro lado si bien se establecen penas más altas para los delitos denominados sexuales, olvidamos la imprescriptibilidad reclamada por organizaciones feministas⁷⁶ para aquellos delitos sexuales a la infancia, delitos que pocas veces se denuncian de inmediato. Por otro lado la ampliación de la legítima defensa le dice implícitamente al ciudadano que al no poder el Estado protegerlo eficazmente de la inseguridad, debe protegerse el mismo, armándose y disparando eventualmente en determinadas circunstancias con todo lo que ello implica⁷⁷. Finalmente y como frutilla del postre se incluye una disposición que habilita a pasivos policiales y militares el porte de armas, cuando no sólo están totalmente desagiornados, sino que tampoco están sometidos a jerarquía por estar justamente jubilados. Varias normas vinculadas a la actuación policial, fundamentadas en el combate a la delincuencia, afectan garantías fundamentales para el conjunto de la ciudadanía.

En educación, concentran el poder de decisión en el Poder Ejecutivo, desandando el histórico proceso de generación de autonomías y participación social en la educación pública. A su vez se modifica arbitrariamente y por fuera de los canales de negociación colectiva al Estatuto del Funcionario Docente y finalmente se establece un combo de medidas que buscan claramente debilitar al sistema educativo público a favor del sector privado, y promover una concepción de la educación basada en competencias, pensada desde el mercado, en continuidad con la mirada privatizadora.

En economía, se introduce una regla fiscal que es innecesaria pues Uruguay ya cuenta desde 2007 con una regla fiscal que es el tope de deuda (ley 17947). Esta propuesta aparece fuera de contexto pues se realiza en un momento de necesidades de expansión del gasto y cuando la mayoría de los países que la tienen las flexibilizan para amortiguar el impacto presente y futuro de la pandemia. Es esperable que la regla tenga también fuertes efectos restrictivos no solo para paliar las consecuencias de la pandemia sino para seguir ampliando los procesos de inclusión.

En el capítulo económico de desmantela también la estructura de inclusión financiera. Se vuelve a lógicas de supuesta igualdad entre el poder de negociación del trabajo y el capital y con ello es claro que una vez más el proyecto y la política pública se inclina a defender interés del capital y subsumir al trabajo. Y también es evidente que promueve la informalidad, la evasión y pone en riesgo la transparencia del país en términos de lavado de activos.

Uno de los embates más fuertes es aquel que se hace sobre las empresas públicas, como otrora lo hicieron en la década de los años `90 los gobiernos con este mismo signo neoliberal. Es quizás aquí donde el FA y el movimiento popular en su conjunto logran sus mayores conquistas durante la discusión parlamentaria aprovechando desacuerdos dentro de la bancada oficialista para frenar algunos artículos privatizadores. Es así que el uso por parte de agentes privados de la infraestructura de ANTEL y la desmonopolización del mercado de combustibles, quedan en principio por el camino, al quitarse o transformarse la redacción original en el proyecto de ley. No podemos descartar que el gobierno insista con este tipo de propuestas más adelante.

En el apartado anterior y en lo referido a la “Eficiencia del Estado” advertimos un estilo de gestión neogerencial⁷⁸, lo que implica básicamente gestionar el Estado como a una empresa privada. Este modelo de gestión está ligado a un determinado tipo de Estado que se persigue desde la administración, un Estado de sesgo neoliberal y concentrador .En concreto y en lo que refiere a los funcionarios públicos y el servicio civil, debe destacarse la flexibilización de las normas de redistribución de funcionarios en sintonía con el artículo 4 del decreto 90/2020, en cuanto al llenado de vacantes⁷⁹ y la restauración de la figura del delegado sectorial de la ONSC, que puede devenir en la designación de comisarios políticos en diferentes organismos ⁸⁰. Sin embargo se logró revertir la disposición de realizar traslados compulsiva y discrecionalmente de funcionarios públicos, así como un artículo que habilitaba reestructuras por fuera de las leyes presupuestales. Se observa claramente una ausencia de referencias y de uso efectivo de los ámbitos de negociación colectiva para la confección de estos artículos.

La sección dedicada al agro no hace otra cosa que contribuir a reforzar la histórica matriz concentradora y centralizadora de la riqueza y recursos de poder en el núcleo de la oligarquía ganadera. En sintonía con lo anterior se debilitan las políticas de colonización con una lógica fuertemente privatizadora. Se logra si revertir desde el FA durante la discusión parlamentaria aquellos aspectos referidos a la prohibición de que sociedades anónimas al portador puedan ser propietarias de tierra y también aquellas normas que buscaban quitar la autorización previa del Instituto Nacional de Carnes (INAC) en la habilitación para la exportación, así como también su intervención en el abasto interno.

Una llamativa disposición en la sección referida a las políticas de vivienda, es la de la posibilidad de alquilar sin garantía. Una norma “tribunera” pero que tiene una fuerte contrapartida que los legisladores del FA han bautizado con el nombre de “desalojo express” y que rige tanto para el que alquila sin garantía como para aquel que la tiene. Esta norma implica un desalojo en 5 días para un mal pagador y en 30 días para los buenos pagadores, en lugar del año con el que se cuenta actualmente.

Con el fin de ser exhaustivos con los grandes temas que toca el PLUC, pero sin detenernos en las particularidades mencionadas en el desarrollo de este documento, vamos a repasar algunas otras áreas importantes en las que se pretende impulsar ciertas reformas. Estas reformas lejos están de ser integrales y se manifiestan en forma de manchas ⁸¹. Se establecen cambios en las áreas de la salud ⁸², inteligencia ⁸³, las políticas sociales ⁸⁴, las políticas del niño y el adolescente, la seguridad social ⁸⁵ y el código civil. Finalmente bajo el título de “Otras disposiciones” se abordan tres temas bien distintos. En primer lugar una norma anitipiquete de la que ya hablamos más arriba; por otro lado una norma de portabilidad numérica tendiente a beneficiar a las empresas privadas de telefonía y finalmente modificaciones al Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP).En este último caso se involucra a los gobiernos departamentales en la decisión de declarar una área natural como protegida y creemos se puede anteponer el interés local, e incluso el particular, al interés público nacional.

Al proyecto lo hemos caracterizado como Desestatizador, Antipopular, Represivo y Concentrador (D.A.R.C) es decir una típica expresión de neoliberalismo autoritario. A este modelo la espera por una lado la movilización social en general⁸⁶ y por otro lado una fuerza política comprometida con las causas políticas y sociales populares. La lucha no termina, ni se agota el día que el PLUC salga en forma de ley del parlamento, la lucha recién comienza.

A los efectos del seguimiento del debate parlamentario sobre el proyecto de LUC y la elaboración de este documento, la Comisión Ejecutiva Provisoria del Partido Socialista – designada por el Comité Ejecutivo Nacional para cumplir las funciones cotidianas de conducción durante la emergencia sanitaria por COVID 19 – conformó el grupo asesor mencionado en la introducción, integrándolo por las siguientes compañeras y compañeros: Carla de Mello, Elena Cuadrado, Favio Fernández, Felipe Matontte, Gustavo Benítez, Ignacio Diperna, Karina González, Leonardo Pereyra, Liliana Queijo, Martín Buxedas, Mauricio Zunino, Oscar Aguirre, Patricia Peralta, Paula Enciso y Santiago Acuña.

En el transcurso de la discusión recibimos insumos de varias agrupaciones temáticas del Partido. También se tuvieron en cuenta diversos aportes de otros colectivos sociales y políticos y se recibieron elaboraciones de los compañeros Claudio Alonso, Ernesto Salaverría y Jose Freitas, que realizaron contribuciones relevantes para algunos capítulos del documento.

La coordinación del grupo asesor y de la articulación del documento estuvo a cargo del compañero Ignacio Diperna. La dirección política del proceso a cargo del propio Comité Ejecutivo Nacional, la Comisión Ejecutiva Provisoria y un grupo político especial sobre el PLUC, integrado por las/os titulares de la Bancada Parlamentaria Socialista y varias Secretarías Nacionales del PS.