Escribe Magdalena Bas Vilizzio
Doctora en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional de La Plata. Profesora Adjunta de Derecho Internacional Público y Práctica de Comercio Exterior (Universidad de la República), Investigadora del Sistema Nacional de Investigadores
Treinta años del Mercosur: ¿un aniversario paradójico?
El 26 de marzo de 2021 se cumplieron treinta años del Tratado de Asunción. Después de la cumbre de presidentes, una idea quedó flotando en el aire: el Mercosur parece estar ante la paradoja del gato de Schrödinger, está vivo y muerto al mismo tiempo. ¿Esta paradoja es real o es falsa? ¿Es la flexibilización del Mercosur el tema central a resolver? Y más específicamente, ¿el “futuro es juntos” como mostraba el video inaugural?
Para contestar estas preguntas, comencemos desde la física cuántica. La paradoja del gato de Schrödingerparte de un experimento teórico de la física cuántica en el cual se encierra a un gato en una caja opaca. Junto con el gato se coloca cianuro de hidrógeno (veneno) en una ampolla, un martillo y una fuente de átomos radioactivos. Si al lanzarse uno de los átomos, este se desintegra, el martillo cae sobre la ampolla, el gato inhala el veneno y muere. Sin embargo, en 1935 cuando fue publicado originalmente el artículo de Erwin Schrödinger, no había posibilidades de medir en qué momento el átomo se desintegraría al cabo de una hora. Por consiguiente el gato estaba 50% vivo y 50% muerto, esto es, vivo y muerto al mismo tiempo. Solo al abrir la caja podía comprobarse su estado.
Volvamos al Mercosur, ¿cuál es el tema en disputa que lo convierte en un Mercosur de Schrödinger? En el discurso del Presidente Luis Lacalle Pou, el objetivo estuvo en plantear la necesidad de flexibilizar el Mercosur y que este no sea un lastre en el camino de celebrar tratados de libre comercio por sí mismo o, si es en grupo, que pueda ser en diferentes velocidades. ¿Es un planteo nuevo? El planteo no es nuevo en el Mercosur ni lo es para Uruguay, pero el contexto es particular: estamos en una sindemia.
La posibilidad de celebrar acuerdos comerciales con terceros ya había sido propuesta por Uruguay en el pasado, especialmente puede destacarse el interés de negociar con Estados Unidos durante la primera presidencia de Tabaré Vázquez, que quedó reducido al Acuerdo Marco sobre Comercio e Inversión (2007). Asimismo, desde el año 2006 y en diferentes oportunidades, Tabaré Vázquez había señalado públicamente que el Mercosur “no es una jaula de oro”, pero aclarando que esto no significaba la intención de abandonar sino de mejorar su arquitectura.
¿Qué caracteriza a esa arquitectura? En las negociaciones comerciales con terceros países o grupos de países, la piedra fundamental está en la Decisión del Consejo Mercado Común número 32 del año 2000. En concreto, la norma establece que los miembros del Mercosur reafirman su compromiso de negociar acuerdos comerciales de manera conjunta, y que no podrán firmar nuevos acuerdos en el marco de ALADI. La vigencia de la norma es discutible, también su carácter: puede interpretarse como unamera declaración política y por tanto una norma programática, o entender que sus preceptos deben cumplirse obligatoriamente. Ante la duda, la negociación de una norma modificatoria debería ser el camino, teniendo en cuenta la ocasión y los términos en su planteo.
La agenda externa en disputa: los tratados de libre comercio
El debate sobre la agenda externadel Mercosur también es de larga data, pero se ha potenciado en los últimos años. ¿Qué implica un acuerdo de libre comercio?Hasta 1995 aproximadamente, estos tratados se focalizaban en la libre circulación de mercaderías originarias en los territorios de las partes (arancel del 0% salvo excepciones). Por tanto, aplicando esta idea al Mercosur, si uno de sus miembros celebra un tratado de libre comercio con otro Estado por fuera del bloque, se perfora unilateralmente el arancel externo común.
Ahora bien, los tratados de libre comercio evolucionaron y, particularmente desde la última década, de manera cada vez más generalizada incluyen una multiplicidad de temas además del arancel del 0%, a saber:barreras técnicas, medidas sanitarias y fitosanitarias, comercio de servicios, normas de propiedad intelectual relacionadas con el comercio, así como la regulación y armonización de estándares laborales, medioambiente, seguridad, salud, compras públicas, protección de inversiones, solución de controversias inversor-Estado, entre otros. Por consiguiente, el quid de la cuestión no está en el instrumento (un tratado), sino en su contenido.
Por tanto, volviendo a la idea de la flexibilización del Mercosur ¿el planteo es única y exclusivamente en términos de perforar el arancel externo común? La respuesta es negativa por dos motivos. En primer lugar porque el impacto de acuerdos de esta magnitud no es el mismo para todos los sectores ni para todos los miembros del Mercosur. El diagnóstico y los estudios de impacto deben hacerse caso a caso y no generalizar sobre las presuntas consecuencias de “flexibilizar”, sean positivas o negativas.
En segundo lugar, los temas nuevos en los tratados de libre comercio permean más allá del comercio: impactan directamente en el modelo de desarrollo y pueden condicionar el espacio de política pública, esto es, la capacidad del Estado de adoptar decisiones en áreas de interés. El ejemplo típico es el sistema de solución de controversias inversor-Estado, cuyos tribunales arbitrales creados para el caso concreto, terminan actuando como órganos de contralor externo de la legalidad e ilegalidad de la actividad estatal (Hernández, 2017). Este sistema, también presente en la mayoría de los tratados bilaterales de inversiones, hoy está en debate incluso en la Unión Europea.
Como explica Rodrik en “¿Qué es lo que realmente hacen los tratados comerciales?” (2018), estos pueden tener como resultado el aumento de la regulación laboral o medioambiental a nivel doméstico o regional, pero también derivar en posibles efectos negativos, así como ganadores fuera de la órbita estatal: los bancos internacionales, las grandes farmacéuticas y las empresas transnacionales (Rodrik, 2018: 88). Entonces, la pregunta sobre la flexibilización del Mercosur no debería ser en términos de flexibilización sí o flexibilización no, sino en qué condiciones, a quiénes beneficia y qué mecanismos o grado de cohesión regional se requiere como paso previo a negociar con terceros.
Salvar al Mercosur de Schrödinger
Volvamos al gato de Schrödinger. Como decíamos al comienzo, los términos empleados en la cumbre por el aniversario del Mercosur pueden llevar a pensar que estamos ante una paradoja: un proceso de integración vivo y muerto al mismo tiempo. Se celebran sus treinta años y con minutos de diferencia los presidentes mencionan “el futuro es juntos”, “es con el Mercosur”, pero también Luis Lacalle Pou señala que “el Mercosur no puede ser un lastre”(con la consecuente respuesta de Alberto Fernández), y Jair Bolsonaro se retira antes de finalizada la reunión.
Miremos más allá de la cumbre. El éxito o fracaso del Mercosur dependerá de la narrativa desde la que se lo evalúe: neoliberal o desarrollista (Bas Vilizzio y Zelicovich, 2021). Así, dentro de los cuestionamientos del primeropuede señalarse que en los últimos años que las exportaciones intrazona son solo el 10% del total,que todavía se mantienen medidas que afectan la libre circulación de mercaderías (tasa consular de Uruguay, tasa de estadística de Argentina, sistema integral de monitoreo de importaciones de Argentina), o la ya mencionada flexibilización. En los aspectos jurídico-institucionales también puede indicarse quela incorporación de las normas obligatorias requiere ser mejorada.
Pero esto no debería ser un motivo para desconocer los avances. Si nos enfocamos en el último año, a través del Mercosur los miembros han informado las medidas comerciales y relacionadas con el comercioadoptadas con motivo de la covid-19, ganando en transparencia en el relacionamiento mutuo. Por otra parte, hace ya una década, Álvaro Ons afirmaba que el Mercosur “puede ser determinante en la provisión de bienes públicos regionales críticos para nuestro país” (2010: 40), hoy esta frase cobra más relevancia. En marzo de 2021 el Ministerio de Salud Pública de Uruguay adquirió 150 respiradores para aumentar la capacidad de los centros de terapia intensiva, provenientes de empresas asentadas en Córdoba (Argentina).
Tambiénson destacables los logros en otras áreas, como ser la consolidación de una zona de paz, la democracia, los derechos humanos, la dimensión sociolaboral, o la convergencia estructural mediante los proyectos del FOCEM. Ejemplo de este último punto son los fondos destinados al desarrollo de los kits diagnóstico de covid-19 en el Instituto Pasteur de Montevideo.
La paradoja de un Mercosur de Schrödinger, entre “el futuro es juntos” y el“lastre”, es falsa. Hoy es posible salvar al gato, si hablamos en términos de física cuántica. Investigadores de la Universidad de Yale comprobaron que, a diferencia de lo que se planteaba en el pasado, es posible determinar con anterioridad los saltos cuánticos de los átomos, y por consiguiente definir en qué momento intervenir para que el gato no muera (Minev, Z. y otros). En el Mercosur, los Estados siempre tuvieron la capacidad de decidir qué camino seguir, desde los lineamientos políticos más generales hasta los temas más específicos y técnicos, siguiendoa Martti Koskenniemi (2020) el Derecho Internacional es Derecho y es política. La superposición de un proceso de integración vivo y muerto al mismo tiempo es una falsa paradoja, la conducta de los Estados define el presente y el futuro del Mercosur.
Hoy la crisis de legitimidad caracteriza tanto a las instituciones multilaterales como regionales en el Sur y en el Norte (el Brexit con un acuerdo mínimo es solo un ejemplo). Sin embargo, en medio de una sindemia los desafíos globales requieren acción colectiva y consensos regionales en temas de interés público. Frente a la propuesta de India y Sudáfrica de una suspensión temporal de las patentes de vacunas y otros insumos vinculados a la covid-19 en el marco de la Organización Mundial del Comercio, Brasil abandonó su posición histórica y votó en contra. Es urgente voz en clave regional para avanzar en vacunas seguras y asequibles.
Hay muchos matices y posibilidades de acción conjunta desde la región, las lecturas deben ser variadas y profundas. Construir más y mejor Mercosur, reforzando la agenda doméstica y el espacio de política pública, es una opción que está sobre la mesa. Pero también es posible tomar caminos divergentes, desde no consolidar la agenda interna a negociar acuerdos comerciales sin una evaluación previa. Las decisiones que adopten los Estados conforman el presente y el futuro del bloque, pero el sentido de la oportunidad en los planteos, los términos empleados, las respuestas y la presencia en las reuniones también hacen a que el Mercosur siga trascendiendo Gobiernos.
Referencias
Bas Vilizzio, M. y Zelicovich, J. (2021, 26 de marzo). De según cómo se mire. La Diaria,https://ladiaria.com.uy/opinion/articulo/2021/3/mercosur-de-segun-como-se-mire/
Hernández González, J. (2017). Regulación económica y arbitraje internacional de inversiones. RED: Revista Electrónica de Direito, 1. https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=6421947&orden=0&info=link
Koskenniemi, M. (2020). La Política del Derecho Internacional. (García Sáez, J.A. y Lastra, A., Trad.). Madrid: Editorial Trotta (Obra original publicada en 2011)
Minev, Z. y otros. To catch and reverse a quantum jump mid-flight. Nature 570, 200–204 (2019). https://doi.org/10.1038/s41586-019-1287-z
Ons, A. (2010). Inserción económica internacional de Uruguay: situación y perspectivas. Bizzozero, L., de Sierra, G. y Terra, I. (Coord.). La inserción internacional de Uruguay en debate. Montevideo: Banda Oriental
Rodrik, D. (2018). What Do Trade Agreements Really Do? Journal of Economic Perspectives, 32 (2): 73-90, DOI: 10.1257/jep.32.2.73
Singer, M. (2009). Introduction to syndemics. A critical systems approach to public and community health. San Francisco: Jossey-Bass
