ANCAP

Escribe: Álvaro Espinosa

1.- Evolución de las actividades de ANCAP – Antecedentes

Culminando un largo proceso de debate a nivel parlamentario y popular, el 15 de octubre de 1931 se aprueba la Ley de creación de ANCAP. Por esta medida se confiere al nuevo Ente Industrial del Estado el cometido de “explotar y administrar el monopolio del alcohol, carburantes nacionales e importar, rectificar y vender petróleo y sus derivados y de fabricar pórtland para obras públicas”. Hasta ahí operaban, en el mercado nacional de hidrocarburos la Standard Oil (ESSO), SHELL, Atlantic Barrere y Texas Company (TEXACO).

De esta forma, en 1934 ANCAP inaugura en Paysandú la primera planta auxiliar de combustibles y en 1935, en colaboración con YPF, comienza el montaje de la Refinería inaugurada en 1937, con una capacidad de procesamiento de 600 metros cúbicos diarios de crudo (luego elevado a más de 4.000). En los años 60 se amplía su capacidad de procesamiento, incorporando nuevas unidades y adecuando su gestión a las nuevas exigencias de la demanda.

En los `70 culminan las obras de instalación de la Boya Petrolera y planta de almacenamiento de crudo de José Ignacio; permitiendo la recepción del petróleo transportado por buques tanques de gran calado.

En todo este tiempo ANCAP instala una red de estaciones de servicio de atención directa al público; construye plantas de distribución de derivados en La Tablada, Juan Lacaze, Paysandú, Durazno y Treinta y Tres; forma sus flotas petrolera y terrestre (compuesta por camiones cisterna). En 1993 culmina la construcción de una nueva fábrica de lubricantes, ganando en competitividad.

Posteriormente se efectúan procesos de modernización y expansión productiva de la Refinería, donde se destaca la concreción de la Planta de Desulfurización, elaborando combustibles de mejor calidad.

Por encima de mejoras en logística y capacidad de gestión, durante parte de estos años hay largos períodos donde no se realizan las inversiones necesarias en la Refinería, situación que empieza a revertirse en la pasada década.

2.- La gestión estatal en el mercado de hidrocarburos

Más allá de insuficiencias que será necesario superar, la gestión estatal ha contribuido a afianzar la capacidad de autodeterminación del país en un área claramente estratégica, proporcionando al aparato productivo un insumo esencial y facilitando el acceso de los sectores más carenciados a los combustibles de uso popular, conformando un importante patrimonio y reteniendo dentro de fronteras las ganancias que genera esta actividad. La existencia de ANCAP y su refinería así como del monopolio estatal, aseguraron:

• Abastecimiento ininterrumpido de combustibles..

• Tarifas únicas a nivel nacional.
• Menor precio relativo de combustibles destinados a la producción y el consumo popular.
• Evitar la dependencia en la compra de crudo.
• Retener la renta de este sector para el Estado.

En ese sentido, se destacan:

• Sistema diferencial de tarifas: Procurando atender las necesidades del aparato productivo y facilitar el acceso de los sectores más carenciados a los combustibles de uso popular, ciertos derivados (como las gasolinas) tienen un costo mayor que otros (como el supergás, gasoil, fueloil), pese a que todos poseen un costo de producción similar.

• Precios uniformes en todo el territorio nacional: El precio de los combustibles es uniforme en todo el territorio nacional, de forma que la diferencia de fletes y volúmenes comercializados no genere un encarecimiento de las tarifas en determinadas zonas del país.
• Plantas de almacenaje y distribución de derivados: Actualmente se mantienen (en función de razones sociales o de interés general) plantas de almacenaje y distribución que alimentan a todo el territorio nacional, así como bocas de expendio que, por comercializar volúmenes reducidos en localizaciones apartadas, pueden resultar deficitarias.

La energía es un factor estratégico, lo es en cuanto a la estructura productiva, en lo que hace a la calidad de vida de la gente y en relación al medio ambiente. Algunos procesos de desmonopolización y desregulación en el área energética, presentados como instrumentos para generar condiciones de libre competencia, mejorar los servicios y bajar los costos, derivaron en un mercado más concentrado, dominado por las grandes trasnacionales y tarifas mucho más altas (en Argentina, con las privatizaciones de los años `90, en un corto lapso los combustibles y el gas natural subieron 112 %, mientras el crudo disminuía 43 %).

3.- Precios de Paridad de Importación

De acuerdo a una publicación de la Unidad Reguladora de los Servicios de Energía y Agua (URSEA): “Entre otros indicadores, la URSEA calcula y publica desde el año 2002 los Precios de Paridad de Importación (PPI) de los combustibles”.

“En algunos países se utilizan como herramienta vinculante (interviene directamente en la fijación de precios) y en otros (como es el caso de Uruguay) como una referencia”.

“En el informe ‘Política de combustibles en América Latina’ de 2004, publicado por la CEPAL, se afirma que los PPI son el precio determinado por el costo más económico de importar combustibles del mercado más competitivo”. “Los precios máximos al consumidor final de dichos productos son fijados por el Poder Ejecutivo”.

“El cálculo de los PPI ‘es un ejercicio teórico’ que tiene, entre otras, las siguientes bases conceptuales:

• “No pretende ser el único insumo para decisiones relacionadas con la alternativa de refinar o importar, o medidas referidas a reformular la estructura vigente del mercado”.
• “No refleja la economía de una empresa en particular, ni pretende ser un patrón de referencia que oriente al consumidor o a otros interesados respecto a los niveles de precios”.
• “No pretende coincidir con los precios reales de importación, debido a que los precios reales se encuentran influenciados por diversos factores propios de cada agente que opera en el mercado, por ejemplo: capacidad de negociación, oportunidades de negocios puntuales, fallos en algunos mercados de insumos o servicios vinculados, etc.”

“En definitiva, los precios de paridad de importación pueden ser considerados precios de referencia, que intentan reflejar la actividad de un importador en el caso de que la ley le permitiera la importación de derivados de petróleo”.

“Adicionalmente a los efectos de reflejar el precio que percibiría un consumidor final se considera el costo de los biocombustibles (bioetanol y biodiesel) que ANCAP debe mezclar a las gasolinas y al gasoil por la Ley N° 18.195”.

En síntesis, el cálculo de los PPI es tan sólo un ‘ejercicio teórico’, tal como lo señala este esclarecedor informe de la propia URSEA.

De los cálculos publicados por URSEA en el informe correspondiente a febrero del presente año 2020, último mes antes de la pandemia, con valores que pueden considerarse “normales” (antes de la abrupta caída del precio del crudo causada por la crisis sanitaria, para después recuperarse), se desprende que:

• En dicho mes (febrero de 2020), el PPI en surtidor del gasoil se ubica sólo a un 8,7 % por debajo del Precio máximo fijado por el Poder Ejecutivo, con impuestos y biodiesel incluidos.
• Esa diferencia es de tan sólo $ 3,20 por litro de gasoil, que puede ser fácilmente descontada con una revisión de otros componentes del precio, tal como los costos de distribución. Comercialización, IVA u otros.
• El “costo CIF del crudo internado” representa un 50% de la Paridad en surtidor (demostrativo de la dependencia de estos precios del valor del crudo).

Por lo dicho en este apartado puede establecerse que los Precios de Paridad de Importación calculados por la URSEA constituyen un ejercicio interesante pero de un alcance limitado y no necesaria ni mayoritariamente coincidentes con los precios reales de importación, por lo que su utilización para la fijación de las tarifas de los combustibles, como desea el gobierno, es por demás cuestionable.

4.- Consecuencias sobre ANCAP de la estrategia gubernamental y artículos de la LUC relativos al mercado de combustibles

Es evidente que la desmonopolización o privatización del sector pondrá en entredicho varios de los aspectos positivos derivados del monopolio vigente, cuestiones que son de interés social y del aparato productivo, a saber:

• Se liquidaría la tarifa única a nivel nacional. Por esta razón, en localizaciones apartadas o donde haya menos ventas, las tarifas serían más caras que la media o desaparecerían estaciones de servicio.

• Actualmente los combustibles de uso popular o de interés del aparato productivo son más baratos que las naftas por ejemplo (es el sistema diferencial de tarifas, o de subsidios cruzados entre productos). Con el cambio pueden aumentar el supergás y el gasoil, por ejemplo.
• ALUR entra en “zona de riesgo”, ya que los agro energéticos (de ALUR en particular) pueden resultar más caros.
• Actualmente ANCAP asegura el suministro continuo, tiene reservas de crudo suficientes para soportar interrupciones de abastecimiento internacional. Eso significa una gran seguridad para el país pero tiene el costo de tener un importante capital parado, en petróleo de reserva. ¿Afrontará estos costos un privado? ¿O habrá desabastecimiento o fuerte presión para aumentar tarifas, como en Argentina y otros países?

O SEA, RIESGOS:

• Productos de interés social o del aparato productivo más caros.

• Desaparición de estaciones o precios más caros en algunas.
• Riesgo cierto de desaparición de ALUR.
• Riesgo cierto de desabastecimiento o aumentos de tarifas.

A todo esto se agrega que, por ahora, se estarían liberalizando los sectores de distribución, transporte y comercialización de combustibles (los PPI se calcularían en la puerta de la planta de distribución y no en el surtidor, como se hace actualmente), por lo que no es seguro que bajen los precios. Durante el “Paro de Unidades” por tareas de mantenimiento realizado en 2017, la importación de combustibles representó una pérdida de 58 millones de dólares.

Finalmente, parecen acertadas algunas críticas que surgen desde ANCAP referentes a los métodos de cálculo de los PPI propuestos que conducen a precios inferiores a los que resultarían de un mercado de libre competencia (valores del crudo y costos de transporte, alijos, multas y demoras subvaluados, márgenes muy exiguos para ANCAP por su participación).

La historia reciente nos ha llevado a una situación de casi colapso ecológico en el Planeta y a la necesaria intervención de la sociedad para frenar o regular ciertos procesos. Si bien la rentabilidad debe entrar en la ecuación a la hora de tomar decisiones, nunca debe ser determinante de la opción energética elegida.

5.- ¿Monopolio público o monopolio u oligopolio privado?

Finalmente, se comparte lo expresado en el informe de la consultora CPA Ferrere “El precio de los combustibles en Uruguay” de Junio 2017, disponible en www.cpaferrere.com : “como se trata de un mercado con economías de escala, la libre importación no asegura precios competitivos para los consumidores”.

“Desde el punto de vista teórico, la libre importación podría implicar sustituir el monopolio de ANCAP por un mercado oligopólico o incluso por un monopolio privado”. “ … la libre importación podría afectar la viabilidad económica de la refinería de ANCAP”. “También se deben analizar costos económicos derivados (efectos patrimoniales sobre el sector público, pérdidas de empleo, etc.)”.

De esta forma, la situación actual parece sintetizarse en ´monopolio público o mono u oligopolio privado´. Estará en nosotros mismos resolver esta disyuntiva.