Planificar el uso del territorio es algo nuevo, de la última década, afirma José Freitas, responsable de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial (Dinot), del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. De hecho, la Ley de Ordenamiento Territorial se creó en 2008, y acaban de aprobarse las directrices nacionales, que estaban a estudio del Parlamento desde 2013. La tarea de la dirección, “más que hacer, es coordinar y articular”, aclara Freitas. La nueva normativa permitirá definir usos para el territorio, definir áreas de uso preferente para actividades agropecuarias, industriales y mineras, y alcanzar la integración socioterritorial.

Freitas es arquitecto y dirige la Dinot desde julio de 2016, cuando ocupó el cargo que dejó Salvado Schelotto, de quien era asesor; antes había sido director de Planificación de la Intendencia de Canelones. Con entusiasmo por el tema y con preocupación por conflictos que se viven en el territorio, Freitas recibió a la diariaen su despacho, con un mate que apenas alcanzó a tomar, porque no pareció alcanzarle el tiempo para todo lo que tenía que decir.

Suelo urbano

Una de las principales líneas de trabajo que se trazó la Dinot para lo que resta del período de gobierno es elaborar la Estrategia Nacional de Acceso al Suelo Urbano, para “hacer más efectiva la planificación urbana” y “conseguir el suelo adecuado para concretar las políticas públicas de vivienda”, resumió Freitas. Para eso, la Dinot está coordinando con el sistema público de vivienda y con las intendencias, y está intercambiando, también, con la Dirección Nacional de Catastro, OSE, el cooperativismo, actores privados inmobiliarios y gremiales profesionales. La idea es tener una formulación de esa política en diciembre.

Freitas reconoce que “desde hace tiempo” se habla de habitar (o rehabitar) más las áreas urbanas que cuentan con infraestructura y servicios; “el tema es cómo lo concretamos”, agrega. Para lograrlo, se piensa en tres ejes de acción. El primero es “hacer que las carteras de tierras sean una herramienta mucho más proactiva de la obtención del suelo público y que estén mejor coordinadas”, porque las carteras de inmuebles departamentales y la cartera de inmuebles nacional están descoordinadas, afirmó. El segundo, definir cómo hacer para adquirir inmuebles; para eso la Dinot buscará “desarrollar las herramientas para tener mayor incidencia en la adquisición de suelo: herramientas financieras, tributarias, jurídicas, operativas, de procedimiento”, e implementar disposiciones ya definidas. Por ejemplo, comentó que en la Ley de Ordenamiento Territorial está el derecho de preferencia. “Si el Estado, en el marco de sus instrumentos de ordenamiento, dice ‘en este sector tengo toda la infraestructura, quiero tener la preferencia sobre ese suelo’, cada compraventa se la tienen que ofrecer primero al Estado. Hay una cantidad de herramientas de gestión en la legislación de vanguardia que tiene Uruguay en estos temas, pero que no están implementadas”, dijo. El tercer eje para mejorar el acceso al suelo urbano consiste en mejorar el aprovechamiento de los inmuebles, incluido el uso de azoteas y de los corazones de manzanas. “Va a haber acciones concretas para mejorar la posibilidad de acción pública sobre la vivienda en abandono y subutilizada”, prometió, pero no quiso adelantarlas.

Coordinación nacional y departamental

La Ley 19.525 de Directrices Nacionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, aprobada en agosto por el Parlamento, permitirá avanzar en la planificación nacional. La mirada nacional tiene un menor desarrollo que las iniciativas locales o regionales: se habían desarrollado más de 60 instrumentos de ordenamiento local “y no había ningún instrumento del ámbito nacional”. Con las directrices “empieza una fase nueva”, señaló Freitas.

A fines de junio, el Congreso de Intendentes emitió una declaración en la que rechazó el que entonces era un proyecto de ley, porque ni los gobiernos departamentales ni el Congreso participaron en el proceso de elaboración. Los intendentes consideraron, además, que las directrices afectarían la autonomía de los gobiernos departamentales y generarían “efectos retroactivos” sobre los instrumentos ya aprobados. Incluso, el intendente de San José, José Luis Falero, le transmitió al presidente Tabaré Vázquez a comienzos de agosto que, en caso de ser necesario, los intendentes recurrirían la norma con pedidos de inconstitucionalidad.

Sobre este conflicto, Freitas dijo que en el proceso de implementación y reglamentación de la ley, la Dinot se ha reunido con cada uno de los intendentes. Un artículo polémico es el 28, que dice: “Sin perjuicio de las disposiciones específicas en la materia, los organismos nacionales, de acuerdo con sus cometidos y competencias, definirán en forma coordinada las políticas sectoriales en suelo rural, delimitando a través de la reglamentación de la presente ley, las áreas de uso preferente”. Freitas explicó que el conflicto se debió a que los gobiernos departamentales “entendían que el área de uso preferente era una categorización de suelo”, que es de competencia departamental. El jerarca entiende, en cambio, que la redacción deja claro que la definición se hará “en el marco de los cometidos y las competencias de los organismos”, por lo que “un ministerio no puede definir áreas vinculadas con la competencia del gobierno departamental”.

En cuanto al carácter retroactivo, la idea es que cuando los gobiernos departamentales revisen los planes de ordenamiento local tendrán que ver si son coherentes con las directrices nacionales. Hasta ahora no parece haber elementos que estén en contradicción, dijo Freitas, y aclaró, no obstante, que tanto él como la ministra Eneida de León se comprometieron ante el Senado a proponer una modificación del articulado si fuera necesario.

Alcance

Las directrices proponen favorecer la conformación de subsistemas urbanos en todo el país. Se propone una “desconcentración territorial” que termine con la centralidad montevideana. Mencionó que las ciudades de Colonia y algunas de San José “son ciudades medianas que se complementan y desde el punto de vista del tránsito de pasajeros tienen una interrelación muy fuerte, mucho más que con Montevideo”. “Eso es un subsistema nacional”, explicó. Entonces, por ejemplo, instalar un equipamiento “de primer nivel” en Nueva Helvecia se justifica, porque es parte de un subsistema y excede a la población de esa ciudad. “Es entender las relaciones que hay entre las ciudades, potenciarlas para lograr la desconcentración de servicios y equipamiento que el país necesita para lograr el desarrollo local. El cambio de nuestro país va mucho en ello, en el desarrollo local, regional, no solamente en crecer en PBI [Producto Bruto Interno]: necesitamos esa desconcentración”.

La ley prevé definir áreas de uso preferente. Algunas ya están definidas, como las de prioridad forestal. Las directrices plantean ir más allá. “La definición de áreas de uso preferente es una novedad en el sentido de que plantea la necesidad de que los organismos competentes definan políticas con expresión territorial y desarrollen instancias de coordinación”, valoró Freitas.

Las directrices retoman el objetivo de definir al país como “nodo logístico regional” y establecen que “el conjunto de políticas sectoriales debe confluir a fortalecer esa definición estratégica”, y a eso se orientarán “las actuaciones de fortalecer la infraestructura vial, ferroviaria, para mejorar la movilidad de bienes y de personas y, eventualmente, la construcción de algún nuevo puerto”. Aclaró que “es una definición de lineamientos estratégicos; luego la política, en función de ese lineamiento, deberá concretar la participación necesaria”.

El modelo de desarrollo urbano es un componente central en la ley. Además de aprovechar las áreas con servicios, se limita la expansión a áreas inundables y obliga a implementar políticas de manejo de aguas pluviales urbanas.

Las directrices hablan de la coexistencia entre cultivos transgénicos y no transgénicos. En cuanto a la resolución de problemas por prácticas productivas de algunos rubros que perjudican a otros, Freitas comentó que “es un desafío que tienen los diferentes ámbitos del gobierno nacional”. Fue sincero al decir: “Yo ahora no te lo puedo responder, porque no sé cuál va a ser el tiempo para mejorar las condiciones actuales”.

¿Qué son las famosas directrices?

Entre los objetivos estratégicos integrales de las Directrices Nacionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible está el de “promover y consolidar el desarrollo de las actividades en todos los sectores de la economía, orientando y regulando su localización ordenada, su articulación consistente y sustentable, de tal manera que contribuyan a la integración y cohesión social en el territorio”. La ley busca, también, coordinar y definir la localización de los planes de inversión pública; posicionar al país “como centro logístico regional”; orientar la localización de equipamientos, servicios e infraestructura, y “proteger el ambiente, promoviendo la conservación y uso sustentable de la biodiversidad y de los recursos naturales y culturales”. También se plantea “promover el desarrollo de la producción primaria, agropecuaria, minera y pesquera y su cadena de valor, articulando acciones para asegurar el uso y manejo sustentable y democrático de los recursos naturales”; “fortalecer el desarrollo de la actividad industrial, promoviendo y regulando su localización en áreas de uso preferente”; “fomentar el desarrollo de la infraestructura de transporte de personas y bienes y su conectividad transversal”, y “promover la diversificación de la matriz energética”. La ley prevé que el Poder Ejecutivo o los gobiernos departamentales otorguen incentivos para la localización de determinadas actividades productivas, que podrán ser revocados si se constatan incumplimientos.