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Riegouy

Consideraciones sobre la Ley de Riego Agrario

Escribe *Yerú Pardiñas

Proyecto de ley remitido por el Poder Ejecutivo, contó con un fuerte involucramiento del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (principalmente DINAMA y DINAGUA) y del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca. Se trata de un enfoque que va más allá de lo productivo –en contrario de lo que se insiste al alarmar sobre el tema– de normativas referidas a un sector de la producción, que es el sector agropecuario.

Primero queremos dejar claro, tratamos de integrar el tema del agua en una política más amplia que viene desarrollando nuestro Gobierno como lo es el Plan Nacional de Aguas. Esto no es menor, partimos de una mirada que apunta a comprender y sustentar que el agua es un elemento relevante para la salud y para la vida. Propuesta sustantiva: el concepto que el agua y la salud de la población son dos cosas indispensables. La disponibilidad de agua de calidad es una condición indispensable para la propia vida y, más que cualquier otro factor, la calidad del agua condiciona la calidad de la vida. Esta premisa es la base del Plan Nacional de Aguas.

No debemos olvidar que hoy tenemos en el país una de las coberturas de agua potable más importantes del continente, con un consumo promedio de agua por habitante de 120 a 150 litros por día; que el 99,4 % de nuestra población cuenta con una fuente de agua mejorada dentro o fuera de la vivienda y que, según datos del INE, el 96 % de la población tiene acceso a agua potable a través de la red de abastecimiento. Esto que tenemos en nuestro país, es una de las características en las que se inscribe el proyecto de ley; es decir, la concepción de que el agua es un derecho humano fundamental. Es con esta mirada y respetando una norma relevante, la Constitución de la República –en su artículo 47–, que se aprueba este proyecto de ley.

Siendo un país pequeño, estamos realizando acciones muy distintas a las que hoy marcan líderes y referentes de grandes naciones o países imperiales, en particular Donald Trump, renegando de acuerdos internacionales en materia ambiental. Esta ley se enmarca en los compromisos internacionales que hemos asumido con el desarrollo sustentable, como el ratificado el año pasado en la cumbre de París. Es la construcción política de la sostenibilidad, adaptación y mitigación al cambio climático con el cual se encara la reforma de la ley de riego agrario, número 16.858. Ratificamos compromisos que nuestra nación lleva adelante a nivel internacional con respecto al desarrollo sustentable y a la calidad ambiental. Nuestro país fue reconocido en la cumbre de París, entre otras razones, porque pudimos presentar evidencias de cómo venimos reduciendo la emisión a la atmósfera de gases con efecto invernadero. Es un ejemplo de líneas de acción que se construyen a partir de iniciativas y acciones como esta ley o con elaboraciones como el Plan Nacional de Aguas, analizando con todos los comités de cuencas que están funcionando en el país.

El Plan Nacional de Aguas se está elaborando con una mirada amplia

El Plan Nacional de Aguas se está elaborando con una mirada amplia, abordando el tema agua de una manera integral, con una mirada estratégica de largo plazo, abriendo caminos a una nueva forma de vinculación de nuestros recursos hídricos con el desarrollo sustentable y la calidad de vida.

Implica un cambio de paradigma, de la planificación sectorial practicada históricamente en este país, se pasa a una visión integral que reconoce la interacción y la influencia de las diversas actividades cuando hablamos de un recurso tan importante como el agua, elemento natural que en el país cuenta con normativas regulatorias acumuladas desde hace años. Como bien expresó el doctor Guerra Daneri –catedrático de derecho agrario– en la comisión del Senado: « ¡Pensar que tuvimos una legislación del agua que duró más de cien años y nunca se aplicó! Me refiero al Código Rural de 1875».

Hay una historia de normativas en nuestro país, pero no siempre fueron aplicadas o puestas en utilidad para cuestiones tan fundamentales como son los servicios públicos y los derechos humanos. Esto también tiene que ver con las políticas públicas que se llevan adelante en diferentes ámbitos: en el plano sectorial –tal como el que estamos analizando– y en el plano más integral, que es el Plan Nacional de Aguas.

La propuesta contempla avances para la gestión, porque justamente existe una mirada en el sentido de que los sistemas de gestión del agua son mecanismos de solución de conflictos entre los usos cada vez más competitivos por este elemento y la necesidad de respetar límites que impone la naturaleza. Muchas veces tenemos limitaciones desde el punto de vista productivo y de los abastecimientos de agua, además de los conflictos que hay por su propio uso. Tener sistemas de gestión es importante para arbitrar en esos procesos, y eso es parte de lo que recoge esta propuesta normativa. Los problemas del agua no se resuelven solo a partir del agua, ya que se encuentran relacionados con los problemas generales de la sociedad.

En el trabajo de formulación de la ley se recibió a actores sociales que plantearon otra mirada en los temas de gestión y uso del agua, diferente a la de los sectores productivos, de la academia, de los profesionales. Esto llevó a que se fueran generando espacios para armonizar y articular las diversas miradas, de manera de desarrollar el proyecto de ley de la mejor manera posible.

En esta mirada que le dimos al tema, hay un aspecto relevante: la concepción del régimen hidrológico natural como fundamental para el funcionamiento de los ecosistemas. En ese sentido, la aplicación del caudal ambiental, concepto que se está desarrollando fuertemente, aplicado a las políticas de sustentabilidad, se incorpora en esta normativa. Lógicamente, el avance en la reglamentación nos permitirá garantizar que los recursos hídricos sean utilizados en la producción, con mínima afectación y un correcto funcionamiento de los ecosistemas.

Al mantener los caudales naturales (caudal ambiental) se respeta la dimensión social en el uso del agua, limitando exclusivamente el otorgamiento de volúmenes de agua producto del embalse de las mismas. La fijación de los caudales ambientales, se reglamentará por Decreto a propuesta del MVOTMA, con todo el conocimiento disponible por los técnicos de DINAGUA y DINAMA, con el apoyo de la academia, entre otros, como parte de la política ambiental del país. Al respecto se consultará a la Mesa Técnica del Agua que coordina el MVOTMA, en la que  participan los actores del Estado y la academia vinculados al tema. La ciencia y la academia han propuesto mecanismos de evaluación de dichos caudales ambientales, que los técnicos del MVOTMA consideran, estando en condiciones de proponer y evaluar. Se incluirá esto de manera expresa en la reglamentación. Se cuestiona que no existe la información sobre el uso y disponibilidad de agua, sin especificar a qué información se refiere, por cierto, existe en el país abundante información hidrológica con series estadísticas de la red de monitoreo con casi un siglo de existencia.

Al respecto, queremos rescatar el objetivo general y el enfoque con que nuestro país está construyendo la política nacional de adaptación y mitigación frente al cambio climático: ”contribuir al desarrollo sostenible del país, con una perspectiva global, de equidad intra e intergeneracional y de derechos humanos, procurando una sociedad más resiliente, menos vulnerable, con mayor capacidad de adaptación al cambio y a la variabilidad climática, y más consciente y responsable ante este desafío, promoviendo una economía de bajas emisiones de carbono, a partir de procesos productivos y servicios sostenibles ambiental, social y económicamente, que incorporan conocimiento e innovación”. En este paraguas se ampara esta política pública y en el que se circunscribe el proyecto de ley que estamos analizando.

Líneas de acción

Una de las líneas de acción de esa política, es: «Diseñar y aplicar instrumentos normativos, financieros y fiscales, así como alianzas público-privadas, que faciliten la integración del enfoque de mitigación y adaptación al cambio y variabilidad climática en los planes y políticas públicas sectoriales y en las acciones de las instituciones privadas y de la sociedad civil». Justamente, es en esta línea de acción está inserto el proyecto de ley. Los actores privados pueden desarrollar una tarea importante, en el marco de normativa específica, con la administración del Estado y la regulación de los organismos públicos competentes.

Se plantea la creación de sociedades agrarias de regantes, de asociaciones de riego y el otorgamiento de concesiones públicas para el uso de este recurso, y se establecen las obligaciones que implican dichas concesiones, tanto para el que obtiene el permiso, como para aquellos que son usufructuarios de los sistemas de riego. Con esa mirada de integración de lo público y lo privado es que se procura desarrollar la adaptación y la mitigación del cambio climático. La propuesta apunta a la promoción de obras de infraestructura colectivas que agregan un valor a un bien público, aportando como servicio la seguridad del suministro, a través de una obra de infraestructura que se financiará a través de un precio por el pago de dicho servicio, que incluye los costos de operación y mantenimiento de las obras. No se trata de un mercado del agua, sino del pago de un servicio de acuerdo a un contrato de prestación acordado.

Este tipo de obras determinan un incremento al volumen al que con anterioridad se podía acceder, además cabe aclarar que en todos los actos administrativos aprobados por la Dirección Nacional de Aguas se prevé que la obra que se autoriza dejará escurrir aguas abajo determinado volumen de agua a fin de satisfacer necesidades naturales de los predios inferiores ubicados sobre el curso a fin de preservar el régimen hidrológico, asegurando otros aprovechamientos (caudal ambiental), por tanto aquellos regantes que por incumplimiento vean mermados su servicio, de todas formas podrán acceder a aquel volumen de agua que existía con anterioridad a la obra del sistema de riego.

Cuando hablamos de la dimensión productiva debemos tener presente que los recursos naturales tienen que ser respetados y manejados con mucho cuidado, pero no pueden ser dejados de utilizar en la producción, porque su aprovechamiento nos va a permitir el desarrollo y el crecimiento, generación de riqueza y trabajo.

Simplemente vamos a reseñar tres líneas de acción que se aplican con éstas políticas públicas:

La primera: «Fortalecer la adaptación al cambio y variabilidad climática como estrategia fundamental en los sistemas de producción agropecuaria, atendiendo en particular los procesos de intensificación sostenible». No hay duda que, si somos más pobladores en el mundo actual, nuestro país puede tener un rol más significativo e importante para garantizar alimentos –con una mirada de soberanía alimentaria que debe tener el planeta y no solo nuestra población–; para ello hay que desarrollar e intensificar en forma sostenible nuestro sistema de producción de alimentos de origen vegetal y animal.

La segunda línea de acción: «Fortalecer el diseño e implementación de medidas de adaptación a los sistemas de producción agropecuaria, en especial la inclusión de fuentes de agua, forrajes y medidas de manejo predial». Para esto también está pensado y desarrollado este proyecto de ley. Los sistemas de riego se componen de manejos prediales, potencializan no sólo la producción agrícola vegetal sino que amplía las posibilidades de crecimiento y desarrollo de la ganadería.

La tercera línea de acción: «Fortalecer la implementación de los planes de uso y manejo del suelo para reducir la erosión y conservar la materia orgánica en tierras agrícolas, atemperando adicionalmente la pérdida de nutrientes hacia los cuerpos de agua». Esto hoy es una política pública fuertemente aplicada en nuestro país, recoge normativas de larga data que durante tiempo fueron letra muerta. Los planes de uso, conservación y manejo del suelo que se aplican en el área agrícola y que se están desarrollando fuertemente en la cuenca del río Santa Lucía para la producción lechera, son sustantivos cuando hablamos del manejo del agua y de la legislación sobre el uso del agua en la producción agropecuaria. En este enfoque se inscribe este proyecto de ley.

¿Por qué hablamos de riego agrícola? Según datos del año 2015, la producción agropecuaria contribuyó en un 12,4 % al Producto Interno Bruto y, según datos del año 2016, contribuyó con el 78 % de los bienes que exportamos. Se necesita que esté presente el uso del agua en la producción agropecuaria pensando en un desarrollo sostenible.

¿Por qué se habla particularmente de la producción agrícola? Porque, según la información oficial que se maneja y que es conocida por quienes están vinculados al sector, en el año 1990 la ganadería ocupaba 14:500.000 hectáreas y en 2011, 13:300.000, es decir que disminuyó al 91 %. Sin embargo, en el año 1990 la agricultura ocupaba alrededor de 690.000 hectáreas y en 2011 llegó a 1:604.000 hectáreas, o sea que creció en un 231 % el área agrícola, fruto de las oportunidades que nuestro país fue generando y de las demandas que el mercado internacional de granos generó.

En cuanto a la forestación, que en 1990 ocupaba 186.000 hectáreas, en 2011 llegó a 1:071.000 hectáreas, observándose un incremento de un 575 %. Esto fue fruto de otras normas, como la Ley Forestal, que en el año 1990 era muy reciente, pero cuya aplicación con políticas de desarrollo que nuestro gobierno impulsó, permitió que hoy tenga la incidencia que tiene.

Necesitamos de normas que regulen adecuadamente la utilización del agua ya que todas las obras que se realizan para su aprovechamiento tienen gran significación en el sector productivo.

El registro de la DINAGUA indica que hay seis embalses para consumo humano y 1.260 para el riego (principalmente en el sector agrícola); en relación a tomas de agua en cauces naturales, hay 62 registradas para el consumo humano y 483 para el riego (esencialmente en el sector arrocero); en cuanto a los pozos –es decir el uso del agua de las napas freáticas de nuestro país–, hay 555 pozos registrados para el consumo humano y 1.435 para el riego (principalmente en el sector horti-frutícola). No hay duda  que el uso del agua es relevante en la producción, es necesario ampliar y sustentar obras hidráulicas que, sobre todo, deben regularse en forma muy clara. Eso es lo que también propone regular el proyecto de ley.

Nuestro enfoque tiende a destacar, por un lado, la importancia del agua en el desarrollo del país, considerando que la política pública tiene el centro primordial del agua para el consumo humano. Así está establecido en los objetivos del Plan Nacional de Aguas, son muy claros: agua para el consumo humano y agua para el desarrollo sustentable. Con este precepto se inscribe el agua para la producción.

Insistimos, el primer objetivo es el agua para uso humano. Queremos dejarlo planteado claramente, porque en el debate sobre la Ley de Riego con Destino Agrario hubieron manifestaciones de preocupación en algunos ámbitos acerca de a dónde vamos, es decir, si vamos hacia una privatización del uso del agua o hacia el deterioro de su calidad. ¡No! Justamente, queremos avanzar en el desarrollo sostenible de la producción, pero sin dejar de concebir que en la política pública sobre el uso del agua, ponemos en primer lugar garantizar cantidad y calidad de agua para el consumo humano, implica generar los sistemas de proveeduría del agua potable, como así también el saneamiento y disponibilidad de las cuencas hidrológicas.

 

 

Algunos elementos en particular

Norma constitucional:

Artículo 47.- La protección del medio ambiente es de interés general. Las personas deberán abstenerse de cualquier acto que cause depredación, destrucción o contaminación graves al medio ambiente. La ley reglamentará esta disposición y podrá prever sanciones para los transgresores.

El agua es un recurso natural esencial para la vida.

El acceso al agua potable y el acceso al saneamiento, constituyen derechos humanos fundamentales.

1) La política nacional de aguas y saneamiento estará basada en:
a) el ordenamiento del territorio, conservación y protección del Medio Ambiente y la restauración de la naturaleza.
b) la gestión sustentable, solidaria con las generaciones futuras, de los recursos hídricos y la preservación del ciclo hidrológico que constituyen asuntos de interés general. Los usuarios y la sociedad civil, participarán en todas las instancias de planificación, gestión y control de recursos hídricos; estableciéndose las cuencas hidrográficas como unidades básicas.
c) el establecimiento de prioridades para el uso del agua por regiones, cuencas o partes de ellas, siendo la primera prioridad el abastecimiento de agua potable a poblaciones.
d) el principio por el cual la prestación del servicio de agua potable y saneamiento, deberá hacerse anteponiendo las razones de orden social a las de orden económico.

Toda autorización, concesión o permiso que de cualquier manera vulnere las disposiciones anteriores deberá ser dejada sin efecto.

2) Las aguas superficiales, así como las subterráneas, con excepción de las pluviales, integradas en el ciclo hidrológico, constituyen un recurso unitario, subordinado al interés general, que forma parte del dominio público estatal, como dominio público hidráulico.
3) El servicio público de saneamiento y el servicio público de abastecimiento de agua para el consumo humano serán prestados exclusiva y directamente por personas jurídicas estatales.
4) La ley, por los tres quintos de votos del total de componentes de cada Cámara, podrá autorizar el suministro de agua, a otro país, cuando éste se encuentre desabastecido y por motivos de solidaridad.

 

Las estipulaciones constitucionales se aplican en todo su valor:

  • El proyecto de ley se inscribe en el Plan Nacional de Aguas, que prevé:
    • Prioridad en el enfoque de ciclo hidrológico, con atención al cuidado del medio ambiente (adaptación y mitigación al cambio climático), gestión sustentable e integrada de los recursos hídricos.
    • Agua recurso natural esencial para la vida. Prioridad del agua como derecho humano y el acceso a las fuentes de agua potable.
    • Manejo del ordenamiento territorial y el enfoque de cuencas hidrográficas (unidad de gestión) presentes en nuestro territorio.
    • En los procesos de autorización la aplicación de las normas de evaluación de impacto ambiental prevé la participación de la sociedad civil en audiencias públicas. Usuarios y sociedad civil participes en las instancias de planificación, gestión y control.
    • El Estado como expresión del dominio público de las aguas autoriza concesiones, no cede derechos de regular y controlar el uso del agua para el riego agrícola; garantiza la regulación y control.
    • El propio texto constitucional reconoce la facultad de autorización, concesión o permiso que el Estado puede otorgar en la utilización del recurso.
  • No se innova en lo que refiere a la prestación del servicio de agua potable y saneamiento que la Constitución prevé que sea solamente realizado por personas jurídicas estatales. Tengamos presente que éste fue el núcleo de la propuesta en la reforma constitucional.

 

Normativas aplicables:

Todas las leyes que regulan el medio ambiente, el recurso natural agua y el uso del suelo, se aplican en este proceso, en especial el Código de aguas, la 16.466 de evaluación de impacto ambiental, la 18.308 de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible, la 18.610 que regula la política nacional de aguas.

Esta modificación a la ley vigente, número 16.858 que declara de interés general el riego con destino agrario y establece el derecho de todo productor rural de utilizar recursos hídricos de los que pueda disponer legalmente para desarrollar su actividad, viene a mejorar la acción y regulación del Estado en una mirada global del desarrollo y en un mundo cambiante ante los impactos del cambio climático.

 

Sobre la idea que proliferarán los proyectos y la realización de represas:

Una innovación importante de la ley es lo que refiere a los proyectos multipredial, sobre esto hay ciertas previsiones realizadas por el MGAP que expresan para diferentes tipos de proyectos lo siguiente;

Proyectos asociativos para productores familiares (de 400 a 2.000 ha)

Proyectos asociativos para productores empresariales (de 400 a 2.000 ha)

Proyectos de gran porte con represas de uso múltiple (más de 2.000 ha)

Para estos tres tipos de proyectos en dos escenarios posibles la expectativa de realización es:

  • Escenario de crecimiento medio 1 embalse cada 5 años.
  • Escenario de crecimiento alto 1 embalse cada 3 años.

En ese análisis prospectivo con información del MGAP, DINAGUA e IMFIA (Facultad de Ingeniería) se prevé en un horizonte de 30 años para el crecimiento del área regada en nuestro país:

  • Escenario tendencial de 55.000 ha de hoy pasaríamos a 97.050 ha.
  • Escenario de expectativas de crecimiento medio podríamos llegar a las 271.657 ha.
  • Escenario de expectativas de crecimiento alto podríamos llegar a las 363.00 ha.

* Ingeniero Agronomo, Senador del Partido Socialista – Frente Amplio